La juridicidad del estado de emergencia y suspensión de garantías
fundamentales por covid-19[*=
]
Juan José Crespo Pedresc=
hiyAndrés Beck González[†=
]
*Autor para Correspondencia. E-mail:=
juanjcrespo20@gmail.com=
y andresbeck10@gmail.com
Recibido:
13 de junio de 2020
Aceptado:
06 de julio de 2020
_______________________________________________________________________=
_______
Resumen
El presente art=
ículo
tiene como objetivo efectuar un análisis sobre: i) la declaratoria de estad=
o de
emergencia en la República de Panamá con motivo la pandemia de COVID-19; y =
ii)
las normas emitidas como respuesta a la propagación de la pandemia en Panam=
á. En
función de la emergencia nacional por COVID-19 declarada en marzo de 2020, =
el
artículo hace un análisis teórico de los conceptos de declaratoria de estad=
o de
emergencia y la suspensión de garantías fundamentales, así como los supuest=
os y
las implicaciones de ambos.
A su vez, este
artículo plantea una autonomía conceptual de la declaratoria de emergencia =
y la
suspensión de garantías fundamentales, que es visible en la redacción del
artículo 55 de la Constitución Política de la República de Panamá. El análi=
sis de
ambos conceptos se confronta con las hechos, medidas y actuaciones realizad=
as
por el Órgano Ejecutivo, en el plano nacional e internacional, dentro del
contexto de la pandemia COVID-19, para así determinar, con ayuda de la
interpretación jurídica, que el Órgano Ejecutivo no actuó respetando la
Constitución y las leyes de Panamá.
Palabras
clave: Constitución, estado de emergencia, poderes de emergencia, suspensión=
de
garantías fundamentales, limitación de garantías fundamentales, interpretac=
ión
constitucional.
Abstract
The purpose of this ar=
ticle is
to analyze: i) the declaration of state of emergency by the Panamanian authorities=
, due to
the COVID-19 outbreak; and ii) the regulations being enforced as a response to the pand=
emic
propagation in Panama. This
article makes a theoretical analysis of the key components of a state of
emergency, its requirements
and implications, as well as the suspension of fundamental guarantees.
Furthermore, this arti=
cle
raises an autonomic concept of the state of emergency and suspension of fundamental
Keywords=
: Constitution, state of emergency, emergency powers, derogation of
fundamental rights, limitation of fundamental rights, constitutional
interpretation.
El 13 de marzo de 2020, el Consejo de Gabinete declaró
“Estado de Emergencia Nacional”, con fundamento en la Ley 22 de 2006, sobre
contrataciones públicas. A raíz de esta declaración, el Órgano Ejecutivo di=
ctó una
serie de normas (decretos y resoluciones) que suspendieron garantías
fundamentales, sustentándose en los artículos 27 y 109 de la Constitución
Política de la República de Panamá y el Código Sanitario. El presente artíc=
ulo
tiene como objetivo estudiar la juridicidad de ambos hechos.
El artículo consta de dos (2) partes. Una primera par=
te,
sobre el estado de emergencia, y una segunda parte, sobre la suspensión de
garantías fundamentales. La división en dos (2) partes responde a la propia
estructura del artículo 55 de la Constitución Política de la República de
Panamá y a las actuaciones del Órgano Ejecutivo. La estructura del artículo=
55 funciona
como un nexo de causalidad. El artículo 55 permite declarar estado de
emergencia (causa) y, en consecuencia, suspender garantías fundamentales
(efecto). De manera que, a través del artículo 55, se unen ambas figuras. P=
or
ello, el estado de emergencia y la suspensión de garantías fundamentales son
dos caras de una misma moneda, que es el artículo 55. En ese orden, hemos
separado el presente artículo en dos (2) partes, denominadas “capítulos”.
El primer capítulo, sobre el estado de emergencia, es=
tá compuesto
por tres (3) secciones: i) la declaratoria de estado de emergencia, donde se
explica su concepto, fundamento, efectos y procedimientos; ii) actuación del
Órgano Ejecutivo, donde se describe el acto que declara “Estado de Emergenc=
ia
Nacional”; y iii) la juridicidad de la normativa, donde se menciona la
normativa aplicable (artículo 55), y se analiza la normativa aplicada (Ley =
22
de 2006).
El segundo capítulo, sobre la suspensión de garantías
fundamentales, está compuesto, igualmente, por tres (3) secciones: i)
suspensión de garantías fundamentales, donde se explica su concepto,
fundamento, efectos y procedimientos; ii) actuación del Órgano Ejecutivo, d=
onde
se mencionan los actos emitidos por dicho órgano, que evidencian una suspen=
sión
de garantías fundamentales; y iii) la juridicidad de la normativa, donde se=
describe
la normativa aplicable (artículo 55), y se analiza la normativa aplicada pa=
ra
suspender la libertad de tránsito y la intervención de la propiedad privada=
(artículo
27 y 109 de la Constitución y el Código Sanitario).
Cabe aclarar que el presente artículo es un estudio
estrictamente jurídico sobre el estado de emergencia y la suspensión de
garantías fundamentales. El interés no es hacer un juicio de valor sobre la
aplicación práctica de las medidas adoptadas, sino analizar el fundamento y=
el
procedimiento jurídico utilizado para llegar a las mismas. En ese sentido, =
el
presente artículo tampoco entrará a valorar la conveniencia o no de las med=
idas
adoptadas, desde el plano político o sanitario.
El estado de emergencia, o estado de sitio (Argentina=
)[3],
estado de excepción (España)[4],
estado de urgencia (Panamá)[5],
dependiendo de cómo prefiera llamársele[6],
es una medida extraordinaria y temporal cuyo fin es garantizar la estabilid=
ad
del Estado[7].
Esta medida consiste en una regulación constitucional especial aplicable
únicamente en situaciones excepcionales[8].
Nuestra Constit=
ución,
al referirse a esta medida, utiliza el término “estado de urgencia”, aún
cuando, tradicionalmente, las Constituciones de 1904, 1941, 1946, y el texto
original de la de 1972, utilizaron el término de “estado de sitio”[9]. De hecho, la Comisión
Revisora de la Constitución de 1972 (Comisión constituyente de 1983)[10] utilizó, de manera
indistinta, los términos de emergencia, urgencia, excepción y estado de sit=
io
en las discusiones a las reformas constitucionales[11]. Por este motivo, a lo
largo del presente artículo, al igual que la comisión revisora, nos referir=
emos
a estos términos de manera indistinta.
Un estado de em=
ergencia
se declara para responder a situaciones excepcionales. Entre ellas: guerras,
actos de terrorismo, conflictos armados internos, razones económicas, desas=
tres
naturales, y enfermedades (epidemias o pandemias)[12]. Naturalmente, estas situaciones requieren que =
la
actuación del Estado sea efectiva y eficiente[13].
Sin embargo, la regulación constitucional aplicable en situaciones de
normalidad no suele satisfacer estos requisitos[14].
Por ello, las constituciones consagran las medidas de estado de emergencia.=
Las medidas de estado de emergencia otorgan facultades
extraordinarias de carácter temporal, llamadas poderes de emergencia. Estas
facultades extraordinarias implican, en su mayoría, una concentración del p=
oder
en el Órgano Ejecutivo,
permitiéndole ejecutar medidas que no son ejecutables en situaciones de
normalidad[15]. Lo
anterior, con la finalidad de lograr una respuesta adecuada a la situación o
situaciones que dieron origen a la emergencia.
En consecuencia=
, un
estado de urgencia, por naturaleza, disminuye, pero no elimina, los control=
es
constitucionales que tienden a evitar el abuso del poder[16]. El estado de emergen=
cia
funciona como una balanza que sostiene, por un lado, la seguridad y el orden
público, y, por el otro, los derechos fundamentales[17]. Por tanto, esta medi=
da
se apega al clásico contraste que supone una constitución: orden y libertad=
[18].
Del mismo modo en que el estado de urgencia se aplica=
en
situaciones excepcionales, los efectos que produce son, a su vez, excepcion=
ales. Dic=
hos
efectos suponen la suspensión de garantías fundamentales.
Al estado de
emergencia permitir una mayor concentración del poder y, a su vez, suspender
garantías constitucionales, este debe ser declarado según el procedimiento
previsto en la Constitución[19]. Lo anterior con el f=
in
de evitar, tanto el abuso del poder, como la desprotección de los individuo=
s. Por
ello, el estado de urgencia está regulado en el artículo
55 de la Constitución Política de la República (en adelante, “=
Art. =
55”).
El nivel de importancia de los aspectos tratados
Los supuestos objeti=
vos
del Art. 55 radican en las condiciones fácticas sobre las que se puede declarar=
el
estado de urgencia. A este respecto, la redacción del Art. 55 establece d=
os
tipos de condiciones que originan crisis constitucionales[21] y que, a su vez, generan la necesidad=
de
Como =
es
evidente, la regulación del estado de urgencia contempla un supuesto de hec=
ho
amplio para la condición interna (“amenace la paz y el orden público”). Lo
anterior porque el constituyente no puede predecir el tipo de emergencia por
ocurrir. Por ello, las medidas de estado de emergencia suelen contemplar su=
puestos
generales para, de esta manera, agrupar una infinidad de situaciones[22]. Doctrinalmente, se h=
an
señalado situaciones que evidentemente encajan estos tipos de supuestos, co=
mo
son las que mencionamos previamente: guerras, actos de terrorismo, conflict=
os
armados internos, razones económicas, desastres naturales, enfermedades
(epidemias o pandemias)[23].
Doctrinalmente se considera que por la necesidad de aplicación de regulaciones de
confinamiento que restringen la libertad de circulación y reunión, el brote y propagación de
enfermedades es un supuesto para declarar un estado de emergenci=
a[24]. Incluso, debido al brote de Ebola en 2014, países africanos como Liberia consideraron que las normas constitucionales que establecen los supuestos sobre los que se declaran emergencias, =
deben interpretarse de manera a=
mplia
para asegurar que el Estado tome las medidas necesarias[25].
El
supuesto subjetivo responde a la pregunta ¿quién
declara el estado de emergencia? El Art. 55 establece, textualmente, que el
estado de urgencia solo puede ser declarado por el Órgano
Ejecutivo, representado a través del Consejo de Gabinete. Lo anterior debido a =
su
naturaleza tan excepcional y compleja para el ordenamiento jurídico[26]. =
En
la medida en que se cumplan los supuestos objetivos y subjetivos, el estado=
de
emergencia solo puede ser declarado mediante un Decreto de Gabinete, por los
miembros del Consejo de Gabinete (presidente y ministros). Durante la vigen=
cia
del estado de emergencia, el Consejo de Gabinete está facultado
para adoptar decisiones y emitir actos, a través
de Decretos de Gabinete, que suspendan la aplicación y reconocimiento de ci=
ertas
garantías fundamentales consagradas en la Constitución[27].
Ahora
bien, si el estado de urgencia se extiende por más
de diez (10) días, este tiene que ser sujeto a un control, segú=
n lo
dispuesto en la Constitución. Este control, que es político[28] y
que es posterior al acto, lo efectúa la Asamblea Nacional, como Órgano
Legislativo[29],
por iniciativa propia o iniciativa del presidente de la República.
El control realizado por la Asamblea Nacional se traduce en el examen de las
decisiones y actos tomados por el Consejo de Gabinete, respecto a la suspen=
sión de =
garantías fundamentales
y cualquier decisión relacionada al estado de emergencia, con el fin de
confirmarlos o revocarlos, total o parcialmente.
Tomando
en cuenta lo anterior, el Art. 55 establece una especie de atasco[30]
entre los Órganos del Estado, a pesar de las situaciones extraordinarias y de=
perturbación
que originaron el estado de urgencia. No
obstante, dicho atasco revisa el acto a posteriori, es decir, despué=
s de
haberse emitido el mismo. De ahí surge la interrogante respecto a por qu
El
atasco que presenta la redacción del Art. 55 se sostiene sobre la base de l=
os
controles y balances, y la separación de poderes[31]
que definen a un estado republicano[32].
Tal atasco, fuera de ser un elemento que entorpezca las necesidades y
decisiones de emergencia, constituye una protección y garantía
de la libertad de los individuos y de las minorías[33].
Dicha protección, propia de un ordenamiento jurídico
republicano, se presenta frente a las arbitrariedades que, con mayor facili=
dad,
puede cometer el Órgano Ejecutivo con el pretexto de justificar to=
dos
sus actos en las circunstancias de emergencia, y con un acrecentado poder
decisorio, legislativo, coercitivo e imperativo.
El
estado de urgencia finaliza siempre que cese la condición de hecho que lo h=
aya
ocasionado. De este modo, por regla general, la Asamblea Nacional está facultada
para levantar el estado de emergencia si estuviere reunida[34].
Como excepción, el Consejo de Gabinete concluirá el
estado de emergencia siempre que la Asamblea Nacional no esté reuni=
da.
A man=
era de
resumen, la finalidad del estado de emergencia es lograr la estabilidad del
Estado y la protección de los individuos, ante una amenaza existente e
inminente[35]. El medio para ello es el otorgamiento =
de
facultades extraordinarias al Órgano Ejecutivo, que no son aplicables en
situaciones de normalidad[36]. El efecto del estado=
de
emergencia es la suspensión de garantías fundamentales, y el procedimiento =
para
producir dicho efecto es el establecido en el Art. 55.
La Resolución de Gabinete No. 11 de 13 de marzo de 2020 (en adelante, “=
Resolución
de Gabinete”) es promulgada dos (2) días después de que la Organización Mun=
dial
de la Salud declarara el COVID-19 como pandemia[37]. La Resolución de
Gabinete surgió como una respuesta del Órgano Ejecutivo ante dicha enfermed=
ad y
su propagación, en la forma de una declaratoria de emergencia nacional.
La Resolución de Gabinete se fundamenta, principalmente, en el artículo=
79
de la Ley 22 de 2006 (que regula la contratación pública). Dicho artículo
establece un procedimiento de contratación especial para situaciones de
emergencia.
En función del mencionado artículo, la Resolución de Gabinete señala qu=
e el
Consejo de Gabinete tiene la competencia para declarar emergencia, “para los
efectos que las entidades estatales puedan adquirir bienes, servicios u obr=
as a
través de un procedimiento especial”[38]. De igual manera, la
Resolución de Gabinete establece que se requiere tomar las medidas necesari=
as
“a fin de suministrar fondos y recursos (…)”.
En función de la Ley 22 de 2006 y la Ley 34 de 2008, la Resolución de
Gabinete:
La Resolución de
Gabinete establece que tiene su fundamento en:
La declaración =
de
“Estado de Emergencia Nacional”, realizada mediante la Resolución de Gabine=
te,
se fundamenta, como mencionamos[45], en el artículo 79 de=
la
Ley 22 de 2006. No obstante, dicho artículo no otorga la facultad, al Conse=
jo
de Gabinete, para declarar “Estado de Emergencia Nacional”. Para dicho fin,=
el
Órgano Ejecutivo debió haber aplicado el Art. 55.
Como hemos seña=
lado[46], la regulación del es=
tado
de emergencia está establecida en el Art. 55. Esta regulación tiene un rango
constitucional por el efecto que produce: la suspensión de garantías
fundamentales. Lo anterior ocurre porque la propia Constitución es la que
reconoce, en un inicio, las garantías fundamentales. Por ello, y en función=
de
la supremacía constitucional[47], solo mediante una no=
rma
constitucional se pueden suspender los efectos de otra norma constitucional.
Por ende, si un artículo de la Constitución reconoce garantías fundamentale=
s,
solo mediante otro artículo de la Constitución se puede suspender dicho efe=
cto.
En esta línea, =
para
declarar estado de emergencia, se debe aplicar el Art. 55, siempre que el h=
echo
encaje en el supuesto objetivo. En el caso bajo estudio, el COVID-19, al ser
una pandemia[48]
que puede generar efectos nocivos a toda la población[49], encaja dentro del
supuesto objetivo.
Como hemos menc=
ionado[50], el Art. 55 establece=
el
supuesto general que “amenace la paz y el orden público”, para abarcar dive=
rsas
situaciones de urgencia. En vista de la falta de regulación normativa preci=
sa y
desarrollo jurisprudencial sobre los efectos de las pandemias en nuestro pa=
ís,
a nivel doctrinal[51], se considera que las
pandemias encajan en los supuestos de amenazar la paz y el orden público. P=
or
tanto, el Órgano Ejecutivo debió aplicar el Art. 55 para declarar estado de=
emergencia,
en razón de dicha enfermedad, ya que la misma encaja en el supuesto objetivo
del Art.55.
El Órgano Ejecu=
tivo
fundamentó el “Estado de Emergencia Nacional” en el artículo 79 de la Ley 2=
2 de
2006[52]. No obstante, dicho
artículo no permite declarar un estado de emergencia. El artículo 79 de la =
Ley
22 de 2006 establece únicamente que “Cuando el Consejo de Gabinete declare
emergencia, las entidades estatales podrán contratar la adquisición de bien=
es,
servicios u obras a través del procedimiento especial”[53].
El artículo 79 =
de la
Ley 22 de 2006 no le permite declarar emergencia al Consejo de Gabinete, co=
mo
lo interpretó el Órgano Ejecutivo en la Resolución de Gabinete[54]. Por el contrario, se
establece la condición de una declaración de emergencia, para que se pueda
aplicar el artículo. Por tanto, “Cuando el Consejo de Gabinete declare emer=
gencia”
es el supuesto de hecho, y el “procedimiento especial” es la consecuencia
jurídica. Es decir que el artículo 79 de la Ley 22 de 2006 requiere de una
declaración de emergencia previa para que se pueda aplicar. Por ende, dicho
artículo no es el instrumento normativo que le otorga la facultad al Órgano
Ejecutivo para declarar un de estado emergencia.
Más aún, ni el
artículo 79, ni ningún otro artículo de la Ley 22 de 2006, utilizan el térm=
ino
“Estado de Emergencia Nacional”, utilizado por el Órgano Ejecutivo en la
Resolución de Gabinete. Por el contrario, el artículo 79 se refiere,
únicamente, a una situación en la cual el Consejo de Gabinete “declare
emergencia”. Incluso, el mencionado artículo no establece los supuestos
requeridos para que dicha emergencia se declare, ni los efectos que esta
produciría. Por ende, es evidente que el artículo 79 no establece una regul=
ación
sobre la declaración de una emergencia como tal.
Lo anterior nos=
hace
deducir que la declaración de emergencia mencionada en el artículo 79 de la=
Ley
22 de 2006 hace referencia a la declaración de estado de urgencia del Art. =
55.
Sustentamos esta posición en tres (3) razones:
=
=
En consecuencia=
, ya
que: i) se debe interpretar las normas legales de conformidad con la
Constitución; ii) el Art. 55 es el único en nuestro ordenamiento jurídico q=
ue
se refiere a situaciones de naturaleza excepcional y de emergencia, y que
menciona, expresamente, al Consejo de Gabinete como el facultado para tomar=
dicha
medida; iii) el constituyente ya asimila “los casos de emergencia” del artí=
culo
163.8 de la Constitución con el Art. 55, entonces la declaración de emergen=
cia
mencionada en el artículo 79 de la Ley 22 de 2006 se refiere a la declaraci=
ón
de estado de urgencia del Art. 55.
Por tanto, el
artículo 79 no le otorga la facultad al Órgano Ejecutivo, a través del Cons=
ejo
de Gabinete, de declarar “Estado de Emergencia Nacional”. En cambio, dicho
artículo es, únicamente, una regulación del procedimiento de contratación
especial, que es aplicable en situaciones de emergencia, declaradas conform=
e al
Art. 55.
Por consiguient=
e, la
declaración de “Estado de Emergencia Nacional”, decretada mediante la
Resolución de Gabinete, es inconstitucional. La Resolución de Gabinete no se
apega al procedimiento constitucional previsto para la declaración de esta
medida (Art. 55), sino que se sustenta en una norma legal, sobre contrataci=
ones
públicas, que no otorga facultad para declarar emergencias (artículo 79, Le=
y 22
de 2006).
La suspensión de
garantías fundamentales[59], o suspensión de
obligaciones[60],
como prefiera llamársele, es una facultad excepcional otorgada al Consejo de
Gabinete que busca mantener la identidad estructural del Estado, a través d=
el
sacrificio temporal de protecciones a los individuos[61]. Esta facultad es la
consecuencia temporal[62] e inmediata de la
declaratoria de estado de emergencia previamente desarrollada.
Nuestra Constit=
ución
regula esta facultad, al igual que la declaratoria de estado de urgencia, a
través del Art. 55. De este modo, la Constitución establece la posibilidad =
de
que el Consejo de Gabinete elija una serie de garantías fundamentales para =
que
sean suspendidas total o parcialmente, y así asegurar la subsistencia del
Estado y la vida de sus individuos como la finalidad última.
La suspensión de
garantías fundamentales es el efecto, por naturaleza, de la declaración del
estado de emergencia. Ambas figuras son conceptos autónomos bifurcados en el
Art. 55, y que se unen estrechamente por una relación de causalidad[63]. En situaciones excep=
cionales
y críticas, no basta con tener la mera declaratoria, sino también establecer
una base jurídica sobre la cual puedan ejecutarse medidas y tomar decisione=
s excepcionales.
De este modo, el Estado debe encontrar un soporte legal en la falta de apli=
cación
de las garantías fundamentales consagradas en la Constitución en el interés=
de
legitimar sus decisiones y las medidas que tomará, en el contexto de la
emergencia, con el fin de asegurar la subsistencia del Estado mismo y
salvaguardar la vida de sus individuos[64].
Las garantías
fundamentales se suspenden para asegurar y legitimar un marco normativo den=
tro
del cual el Estado pueda actuar. De manera que el Estado logre atender los
peligros[65]
que llevaron a una declaratoria de emergencia y así dar continuidad a su
existencia y salvaguardar la vida de sus individuos. En una situación de
normalidad es imposible suspender la libertad de tránsito o de reunión, o
intervenir la propiedad privada. Por ello, la suspensión de garantías
fundamentales supone la cesación en la aplicación de los derechos básicos de
los individuos, lo cual legitima medidas que podrían atentar contra estos e=
n circunstancias
normales[66].
El efecto de la
suspensión de garantías fundamentales consiste en la inaplicación de normas
protectoras de las que gozan los individuos en situaciones ordinarias. De e=
ste
modo, ciertas garantías fundamentales pueden dejar de aplicarse, de manera
temporal, para asegurar la subsistencia del Estado y proteger a los individ=
uos frente
a las situaciones de emergencia. No obstante, frente a tal suspensión de
garantías fundamentales, el único mecanismo de control inmediato[67] que asegura la protec=
ción
ciudadana, reside en las revisiones que realice la Asamblea Nacional sobre =
los
actos y las decisiones del Órgano Ejecutivo.
Previo a la
suspensión de garantías fundamentales debe existir una declaratoria de esta=
do
de emergencia cumpliendo los supuestos objetivos, subjetivos y formalidades=
que
la Constitución exige. Inmediatamente se tiene dicha base normativa, el Con=
sejo
de Gabinete posee una discrecionalidad para elegir qué garantías fundamenta=
les
se suspenden, dentro de las taxativamente establecidas en la Constitución c=
omo
suspendibles[68].
Las garantías
fundamentales suspendidas forman parte del paquete de medidas y decisiones
sometidas a control en caso de que la declaratoria de estado de urgencia su=
pere
los diez (10) días. Durante el desarrollo de la suspensión de garantías
fundamentales, estas se deben tomar de manera razonable y proporcional,
conciliando el fin que se quiere obtener con la garantía que se suspenderá[69]. Por ejemplo, si el f=
in
es evitar una propagación masiva de una enfermedad, donde sean los humanos =
el
vector de esta, y que amenace la estabilidad e integridad de los individuos=
, lo
razonable y proporcional es suspender la libertad de tránsito y de reunión.=
Las garantías
fundamentales suspendidas se reestablecerán en conjunto, una vez cese la
declaratoria de estado de emergencia. Cabe destacar que nuestro ordenamiento
jurídico solo permite suspender garantías fundamentales mediante el
procedimiento descrito. Por consiguiente, al suspender garantías fundamenta=
les,
sin arreglo a este procedimiento, se genera una suspensión inconstitucional=
[70].
El
25 de marzo de 2020, la Misión Diplomática de Panamá ante la Organización de Estados
Americanos (en adelante, “OEA”), envió una nota
informativa a la Secretaría General de la OEA, con el fin de dar cumplimie=
nto
con el numeral 3 del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos (en adelante, “CADH”)[71].
El artículo 27 de la CADH establece la obligación a los Estados miembros =
de
la CADH, de que informen a los demás estados cuando se utilice el “derecho
de suspensión”. Es decir, si se suspenden garantías
fundamentales dentro del estado parte, este debe indicar a los demás miembr=
os:
i) las garantías fundamentales suspendidas; ii) los motivos que
hayan sustentado la suspensión; y, eventualmente, iii) la fecha en que haya
finalizado la suspensión.
Los
actos y normas que la Misión Diplomática de Panamá ante la OEA
indica como emitidos, bajo el fundamento del uso del derecho de suspensión de =
garantías
fundamentales, son: en primer lugar, la Resolución de Gabinete No. 11 de 13=
de
mayo de 2020 (Declaratoria de “Estado de Emergencia Nacional”); y, en segun=
do
lugar, el Decreto Ejecutivo No. 490 de 17 de marzo de 2020 y el Decreto
Ejecutivo No. 507 de 24 de marzo de 2020 (toque de queda). El acto de
comunicación de la Misión Diplomática de Panamá ante la OE=
A da
indicios de que en la esfera internacional la información brindada sobre la
situación jurídica de Panamá en el marco de la pandemia y respecto a=
las
garantías fundamentales, es que estas se encuentran suspendidas[72].
La Resolución
de Gabinete ha sido la base sobre la que se sostienen una serie de actos y
normas que, materialmente, se relacionan con garantías
fundamentales. Los actos y normas emitidos por el Órgano
Ejecutivo durante el estado de emergencia han utilizado, tanto en su parte
motiva, como en el fundamento jurídico, la Resolución de Gabinete. El contenido y
efecto de tales actos y normas han llegado a restringir la libertad de tránsito,
la libertad de reunión, y la libertad de culto. De la misma manera, han
legitimado la intervención en la propiedad privada y las relaciones
contractuales entre particulares.
La normativa qu=
e,
materialmente, ha restringido las garantías fundamentales de libertad de
tránsito[73],
reunión[74] y culto[75] la componen:
Los toques de queda impuestos por el Órgano Ejecutivo, a través del
Ministerio de Salud, han establecido un régimen de tránsito en el territorio
nacional restringido a días, sexo, identificación, y ubicación geográfica,
tanto a nivel nacional como regional. Los efectos del toque de queda llegan=
a
la esfera de restringir la posibilidad de reunión y asistir a templos de cu=
lto.
La normativa que materialmente ha intervenido en la propiedad privada la
componen:
El cierre de empresas a nivel nacional, junto a la intervención en las
relaciones entre particulares a niveles contractuales, son elementos de la
propiedad privada, cuya libertad de disposición ha sido suspendida e interv=
enida.
El Órgano Ejecu=
tivo
ha sustentado la suspensión de garantías fundamentales[76] invocando,
principalmente, los artículos 27 y 109 de la Constitución, y el Código
Sanitario. No obstante, estas disposiciones no permiten dicha actuación. Po=
r el
contrario, el Órgano Ejecutivo debió aplicar el Art. 55.
El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas (en
adelante, “ICCPR”)[77], y la CADH[78] establecen la posibil=
idad
de que cada ordenamiento jurídico posea un mecanismo de suspensión de garan=
tías
fundamentales para situaciones de emergencia. La Constitución panameña
contempla tal mecanismo dentro del Art. 55.
El Consejo de
Gabinete, como representante del Órgano Ejecutivo, tiene la facultad
excepcional, con el cumplimiento de supuestos de hecho y el debido control[79], de suspender los efe=
ctos
de: la libertad corporal, la presunción de inocencia, el habeas corpus[80], la inviolabilidad del
domicilio, la libertad de tránsito, la inviolabilidad de correspondencia, la
libertad de expresión, la libertad de reunión, y la propiedad privada.
En ese orden, e=
l Art.
55, al permitir la suspensión de garantías fundamentales, es la norma
aplicable. Más aún, lo anterior se reafirma por el hecho de que la suspensi=
ón
de un derecho conlleva, a su vez, la suspensión de otros derechos. Las
garantías fundamentales[81] son Derechos Humanos[82]. Los Derechos Humanos
son, por naturaleza, universales, indivisibles e interdependientes[83]. Por tanto, la suspen=
sión
de un derecho implica, automáticamente, la suspensión de otro. Es decir, la suspensión de la libertad =
de
tránsito conlleva la suspensión de otros derechos, como la libertad de reun=
ión
y la libertad de culto. Lo anterior porque para gozar de la libertad de reu=
nión
y la libertad de culto, se requiere la libertad de tránsito, lo que evidenc=
ia
el carácter interdependiente. Por ende, como la suspensión de la libertad de
tránsito trae consigo la suspensión de otros derechos, i.e. libertad=
de
reunión, libertad de culto, entonces la norma aplicable es el Art. 55, que =
es
el único que permite dichas suspensiones.
El artículo 27 =
de la
Constitución Política (en adelante, “Art. 27”) reconoce el derecho al libre
tránsito. Además, establece que este derecho solo puede ser limitado por
disposiciones legales o reglamentarias, en materias de tránsito, fiscal, de
salud, y de migración[84]. Por tanto, el mencio=
nado
artículo cumple dos (2) propósitos: reconocer el derecho al libre tránsito =
y,
al mismo tiempo, limitar su ejercicio bajo ciertas condiciones.
Lo anterior par=
te de
la idea de que “no existen derechos ilimitados”[85]. Ningún derecho
fundamental es absoluto[86]. Los mismos están,
forzosamente, sujetos a ciertos límites o restricciones[87]. Por naturaleza, los
derechos no pueden ser absolutos, porque si lo fuesen chocarían con el dere=
cho
del otro. De ahí el famoso axioma de mi libertad termina donde empieza la de
los demás[88].
Por ende, la libertad de tránsito, al igual que cualquier otro derecho, adm=
ite
limitación. Tal limitación busca garantizar el ejercicio efectivo de la
libertad de los demás.
En función del
artículo 27 es que existe el Reglamento de Tránsito, por ejemplo[89]. El Reglamento de
Tránsito no impide que las personas transiten libremente, sino que para
transitar utilizando vehículos se deben obedecer ciertas reglas. Estas regl=
as,
contenidas en el Reglamento de Tránsito, suponen una limitación a la libre
circulación. En consecuencia, las limitaciones de los derechos fundamentales
son parte inherente de los mismos.
Con base en lo
anterior, el Art. 27 no es aplicable a una suspensión material de garantías
fundamentales por los siguientes tres (3) argumentos:
1.
Limitación vs Suspensión
Nuestra Constit=
ución
establece, dentro de ella misma, provisiones que permiten limitar garantías
fundamentales para asegurar su ejercicio pacífico y armonizado sin ocasionar
conflictos[90].
Tales provisiones imponen límites al ejercicio de derechos subjetivos sin la
necesidad de que, al establecer tales límites, se atente contra la Constitu=
ción[91].
Ahora bien, la
limitación de garantías fundamentales no puede confundirse con una suspensi=
ón
de garantías fundamentales[92]. La suspensión de garantías fundamentales=
, como
hemos mencionado[93],
es el efecto automático a una declaratoria de emergencia, como respuesta a =
situaciones
extraordinarias para evitar una ruptura del Estado. Su regulación
constitucional es necesaria por cuanto las situaciones de extraordinarias y=
de
emergencia son un peligro latente para los individuos y el Estado. Si frent=
e a
situaciones extraordinarias y de emergencia, una Constitución no establece =
una
regulación de estado de emergencia, un Estado no podrá actuar eficiente y
eficazmente para contener la urgencia, o actuará ejerciendo poderes de
emergencia de manera arbitraria y antijurídica[94].
En ese orden, e=
xisten
diferencias entre una limitación y una suspensión. Una limitación, por ejem=
plo,
aplica para situaciones normales u ordinarias, ya que es necesaria para el =
desenvolvimiento
general del derecho subjetivo[95]. Es decir, las
limitaciones están destinadas a regular ese derecho durante el funcionamien=
to
ordinario y corriente del Estado y la vida de los particulares, no para reg=
ular
el derecho, en este caso la libertad de tránsito, en situaciones específica=
s.
Por otra parte,= la limitación, a diferencia de la suspensión, no requiere de un procedimiento = de activación, ni un plazo de duración. Es decir, para la limitación de un der= echo no existe un mecanismo especial, contrario a la suspensión de garantías fundamentales que sí tiene un procedimiento establecido en el Art. 55. Al s= er la limitación parte inherente del derecho subjetivo, esta no requiere ser “activada”, ya que es parte de la aplicación ordinaria de una garantía fundamental y, además, no está sujeta a un plazo, sino que es indefinida. <= o:p>
En resumen, las
diferencias radican en que la limitación aplica en situaciones ordinarias y=
no
requiere un procedimiento de activación, mientras que la suspensión solo ap=
lica
en situaciones extraordinarias y requiere de un procedimiento de activación
(Art. 55).
Las diferencias=
entre
limitación y suspensión constituyen la razón por la que estas figuras estén
contenidas en artículos distintos. El Art. 27 regula la limitación de la
libertad de tránsito. En cambio, el Art. 55 regula la suspensión de garantí=
as
fundamentales, como consecuencia de la declaración de estado de emergencia.=
De las actuacio=
nes
del Órgano Ejecutivo se desprende que lo que ha ocurrido ha sido una suspen=
sión
de garantías fundamentales. Lo anterior en función de las resoluciones dict=
adas[96], y por la propia cart=
a enviada
a la Secretaría General de la OEA[97]. Esta última se emite=
en
cumplimiento del artículo 27.3 de la CADH. Dicho artículo, como hemos desta=
cado[98], establece la obligac=
ión
de notificar la suspensión de garantías fundamentales. Por tanto, al emitir=
la
Carta a la OEA, en cumplimiento del artículo 27.3 de la CADH, el Gobierno
Nacional reconoce, a nivel internacional, que suspendió garantías fundament=
ales.
En virtud de lo expuesto, a nuestro juicio, tanto las
resoluciones dictadas, como la carta enviada a la Secretaría General de la =
OEA,
evidencian que las actuaciones del Órgano Ejecutivo implicaron la suspensió=
n de
garantías fundamentales. De conformidad con nuestra Constitución, para proc=
eder
con la suspensión de las garantías fundamentales, la norma aplicable es su =
Art.
55.
2.
Principio de unidad de la Constitución
La interpretaci=
ón
jurídica consiste en averiguar el sentido de la norma[99]. El intérprete es un
mediador que comunica el significado de lo establecido en la norma interpre=
tada[100]. La interpretación
constitucional (especie) es un tipo de interpretación jurídica (género), que
cuenta con reglas y principios propios[101]. Uno de esos princip=
ios
es el de unidad de la Constitución[102].
Una norma
constitucional, bajo el principio de unidad de la Constitución, debe
interpretarse en función de la Constitución en su conjunto, y no de manera
aislada[103]<=
![endif]>.
Es decir, al interpretarse un artículo de la Constitución, este debe ser
analizado en función de lo que establecen los otros artículos de la propia
Constitución. Para analizar el Art. 27 se debe tomar en cuenta el resto de =
los
artículos de la Constitución, ya que este no se puede analizar de manera
aislada. Por tanto, al entrar a valorar la aplicación del Art. 27 a un supu=
esto
específico, se debe, a su vez, valorar la aplicación del Art. 55.
En esa línea, la
interpretación constitucional, en cuanto a sus reglas y principios, últimam=
ente
ha estado encaminada a atender la finalidad y la naturaleza de la norma
constitucional por interpretar[104]. En nuestro caso, es=
to
se resume en lo siguiente: i) ¿cuál es la finalidad y naturaleza del Art. 2=
7?;
y ii) ¿cuál es la finalidad y naturaleza del Art. 55? Para comprender la
finalidad y naturaleza de ambos artículos, debemos partir por entender por =
qué
los mismos están incluidos en la Constitución.
El Art. 27 exis=
te
para reconocer y limitar la libertad de tránsito, de manera general. Por el=
contrario,
el Art. 55 existe para responder a situaciones extraordinarias que supongan=
una
amenaza al Estado y a sus individuos. Por tanto, el Art. 27 establece y lim=
ita
un derecho subjetivo específico, mientras que el Art. 55 regula las medidas
extraordinarias frente a un hecho y, en consecuencia, limita temporalmente =
la
vigencia de esos derechos subjetivos, que constituyen garantías fundamental=
es. Respondiendo a las preguntas que=
nos
planteamos: i) la finalidad del Art. 27 es regular el libre tránsito; ii) la finalidad del=
Art.
55 es garantizar la
supervivencia del Estado y de sus individuos, a través de mecanismos que
permitan responder a situaciones de urgencia.
En el caso bajo estudio, la disyuntiva entre aplicar =
el Art.
27 o el Art. 55 debe hacerse a la luz del artículo 109 de la Constitución
Política (en adelante, “Art. 109”). El Art. 109 establece que es función
esencial del Estado velar por la salud de los individuos[105].
En ese orden, se debe analizar cuál, entre ambos artículos (Art. 27 o Art. =
55),
permite cumplir con dicho deber de la mejor manera.
El Art. 27 solo permite limitar la libertad de tránsi=
to.
Al este artículo regular un derecho subjetivo, concretamente, la libertad de
tránsito, el mismo solo puede afectar dicho derecho. Es decir, el Art. 27 no
puede limitar, por ejemplo, la libertad de profesión. La libertad de profes=
ión
solo podría ser limitada mediante el artículo 40 de la Constitución Polític=
a[106].
Por su parte, el Art. 55 establece medidas de emergen=
cia
para responder a situaciones que atenten contra la seguridad de los individ=
uos.
Estas medidas están destinadas a ser más efectivas y eficientes que las
aplicables a situaciones de normalidad[107].
Las mismas se deben adoptar en función de la gravedad y emergencia del hech=
o, y
deben ser necesarias para responder a la situación de peligro [108].
En ese sentido, el Consejo de Gabinete tiene la facultad de decidir cuáles
garantías fundamentales considera oportunas suspender y cuáles mantiene vig=
entes.
En consecuencia, para cumplir con el Art. 109 (velar =
por
la salud de los individuos), aplicando el Art. 27, se limitaría la libertad=
de
tránsito, solamente. En cambio, aplicando el Art. 55 se podrían suspender
distintas garantías fundamentales, dependiendo de cuál o cuáles sean necesa=
rias
suspender para responder de mejor manera ante la situación que ocasionó la
emergencia.
3.
Criterio de razonabilidad, proporcionalidad y control
En virtud de la
interpretación unitaria de la Constitución Nacional, surge la interrogante
respecto a cuál es la norma, entre el Art. 27 o el Art. 55, se ajusta con m=
ayor
razonabilidad y juridicidad al supuesto de hecho de la pandemia actual.
La razonabilida=
d en
la aplicación de una norma constitucional atiende a que los actos del Órgano
Ejecutivo, en ejecución directa de la Constitución[109], sean emitidos basad=
os
en una necesidad objetiva y con proporción a las circunstancias[110], de manera que los
hechos que generan la necesidad de activar una norma constitucional, se aju=
sten
a la estructura, razón de ser y finalidad de la propia norma constitucional=
[111]. La suspensión de
garantías fundamentales, mediante una declaración del estado de emergencia,
deben ser razonables y proporcionales a la naturaleza, el alcance, la magni=
tud,
la gravedad, la duración y el ámbito geográfico comprometido[112].
Tomando como ba=
se que
la magnitud de la actual pandemia amenaza la integridad física de la poblac=
ión[113], en su esfera sanita=
ria
y económica, y la subsistencia misma del Estado, es proporcionalmente razon=
able[114] la activación de un
estado de urgencia, que legitime la suspensión de garantías fundamentales
vistas hasta el momento. Las decisiones de un Órgano Ejecutivo investido de=
un
poder normativo excepcional y sin control alguno, han suspendido,
materialmente, una serie de garantías fundamentales sin la debida aplicación
del mecanismo proporcionalmente razonable que la Constitución panameña ofre=
ce,
en el ya citado Art. 55[115].
Este precedente=
no
judicial[116]<=
![endif]>
ha marcado, en nuestro concepto, un uso innecesariamente desproporcional de=
los
medios para enfrentar las emergencias. La desproporcionalidad entre el hech=
o y
los mecanismos utilizados por el Órgano Ejecutivo para fundamentar sus
decisiones se extiende a la falta de controles inmediatos que supone el Art=
. 55
y la filosofía republicana de nuestro ordenamiento. En un estado de derecho
democrático y republicano no es permisible ignorar la imperatividad de
controles y balances[117].
La necesidad de
controles y balances se hace más presente en situaciones de emergencia y fr=
ente
a mecanismos que disminuyen a priori las limitaciones al poder. Los
controles y balances, en este caso, para cuestionar la adaptación irraciona=
l y
desproporcional de un hecho a los mecanismos para enfrentarlo, son parte
inherente del ordenamiento panameño y, a su vez, están integrados, como un
valor de legalidad[118], a los valores y las
necesidades políticas.
El Código Sanitario ha sido el otro fundamento
establecido por el Órgano Ejecutivo para suspender la libertad de tránsito.=
No
obstante, el Código Sanitario no permite adoptar dicha medida. El mismo solo
permite las medidas de cuarentena y aislamiento a las personas contagiadas,=
y
funciona como una limitación a la libertad de tránsito, no como una medida =
de
suspensión.
El Código Sanitario regula las actuaciones del Estado=
en
materia de salud pública. El mismo fue aprobado en 1947 y, hasta la fecha, =
ha sufrido
múltiples modificaciones[119].
El Código Sanitario regula lo referente a Epidemiología en el Libro III. De=
ntro
del mismo, el Título II, versa sobre enfermedades transmisibles. El Capítul=
o I
de dicho título detalla las generalidades. Por consiguiente, el Capítulo I
(Generalidades), del Título II (Enfermedades transmisibles), del Libro III
(Epidemiología), es la norma aplicable a nuestro caso[120].
El artículo 137, que se encuentra dentro del Capítulo=
I,
del Título II, del Libro III, establece que: “Los
enfermos, portadores y contactos de enfermedades transmisibles, podrán
ser sometidos a aislamiento, cuarentena, observación o vigilancia…”[121].
Por tanto, el artículo 137 delimita quiénes pueden estar sujetos a
cuarentena o aislamiento (supuesto subjetivo): las personas enfermas,
portadoras y con contactos de enfermedades transmisibles. Por exclusión, to=
dos
aquellos que no sean personas enfermas, portadoras o con contactos de
enfermedades transmisibles, no pueden estar sujetos a cuarentena o aislamie=
nto.
No obstante, el artículo 85.9 del Código Sanitario
establece que el Departamento Nacional de Salud Pública podrá: “Ordenar el aislamiento, cuarentena, observación y vigilancia de
toda persona, aunque estuviere en aparente buen estado de salud, cuando la
ausencia de la medida constituya daño real o potencial para la salud =
de
la colectividad”[122]. Por tanto, existe un confl=
icto
entre el artículo 85.9 y el artículo 137. El primero permite decretar
cuarentena, con independencia del estado de salud de la persona, mientras q=
ue
el segundo solo permite decretar cuarentena a las personas contagiadas. Consideramos que, para nuestro caso, la norma aplicab=
le
es el artículo 137 por lo siguientes motivos:
En ese orden, el propio artículo 137, que establece l=
as
medidas de cuarentena o aislamiento, refleja el carácter limitativo del Cód=
igo
Sanitario, en referencia al libre tránsito. El artículo 137 restringe la
libertad de tránsito a un grupo de personas en específico, no a toda la
población, debido a su condición de salud. La afectación de este grupo
específico, se hace para lograr la protección y seguridad de la colectivida=
d.
Por ende, esta restricción es una limitación al libre tránsito, y no una
suspensión.
De igual manera, el artículo 138 del Código Sanitario
permite declarar “zona epidemiológica sujeta a control sanitario” a “cualqu=
ier
porción del territorio nacional”. Lo anterior también muestra el carácter
limitativo del Código Sanitario, en referencia a la libertad de tránsito, al
afectar, solamente a una “porción del territorio nacional”, y no a todo el
territorio nacional.
Por tanto, el Código Sanitario no suspende el derecho=
al
libre tránsito porque no afecta a toda la población, ni a todo el territorio
nacional, con independencia de su condición de salud. Por el contrario, el
Código Sanitario limita la libertad de tránsito, al impedir su ejercicio a =
un
grupo de personas en específico, debido a su condición de salud, en función=
de
proteger a la colectividad.
En seguimiento de lo anterior, el Código Sanitario
establece diversas disposiciones sobre la restricción del libre tránsito. P=
or
ejemplo, establece el concepto de cuarentena, definiéndolo, justamente, como
una “restricción a la libertad de movimiento”[127].
Estas restricciones son una limitación a la libertad de tránsito, con
fundamento en el Art. 27. El Art. 27 permite limitación a este derecho,
precisamente en materia de salud. En ese sentido, el Código Sanitario, como=
el
Art. 27, es solo aplicable para la limitación del libre tránsito, no para la
suspensión de dicho derecho.
El Órgano Ejecutivo suspendió la libertad de tránsito
mediante el Decreto Ejecutivo No. 490 de 17 de marzo de 2020; el Decreto
Ejecutivo No. 507 de 24 de marzo de 2020; el Decreto Ejecutivo No. 644 de 2=
9 de
mayo de 2020; y la Resolución
No. 492 de 6 de junio de 2020 del Ministerio de Salud. Dichos decretos establecen como fundamento el Código
Sanitario. En todos ellos se declara “Toque de Queda” a nivel nacional, con
independencia de la condición de salud de las personas.
Por tanto, el Órgano Ejecutivo, =
con
fundamento en el Código Sanitario, suspendió la libertad de tránsito de tod=
a la
población. No obstante, el Órgano Ejecutivo no puede realizar dicha medida,=
ya que
el artículo 137 del Código Sanitario solo permite decretar cuarentena a las
personas contagiadas. De igual manera, el Código Sanitario no funciona como=
mecanismo
de suspensión de la libertad de tránsito, como lo interpretó el Órgano
Ejecutivo, sino como una limitación de dicho derecho, en razón de lo dispue=
sto
en el Art. 27.
En consecuencia, los decretos
emitidos por el Órgano Ejecutivo que declaran “Toque de Queda”, son ilegale=
s e
inconstitucionales. Son ilegales porque desbordan el Código Sanitario, que =
es
una norma de mayor jerarquía. Son inconstitucionales porque violan el Art. =
55. El
Órgano Ejecutivo, para adoptar las medidas que adoptó, debió aplicar el Art.
55.
El Art. 109 establece el deber del Estado de velar po=
r la
salud de los individuos. La obligación de velar por la salud de los individ=
uos
constituye un derecho social o derecho de segunda generación[128].
Con fundamentado en el Art. 109, el Órgano Ejecutivo ordenó el cierre de
empresas mediante el Decreto Ejecutivo No. 500 de 2020 y el Decreto Ejecuti=
vo
541 de 2020. No obstante, el Art. 109 no permite adoptar esta medida.
1.
Intervención a la propiedad privada y relaciones
contractuales sin el debido procedimiento
El reconocimiento de la propiedad privada es una gara=
ntía
fundamental, establecida en el artículo 47 de la Constitución Política. La
Constitución establece las formas a través de las cuales se puede afectar e
intervenir este derecho: i) expropiación, mediante el artículo 48 y 51; ii)
ocupación, mediante el artículo 51[129];
y iii) suspensión, mediante el Art. 55.
La Constitución prevé la posibilidad de suspender el
reconocimiento a la propiedad privada, y así intervenirla, en situaciones de
emergencia. En ese sentido, la Constitución establece un procedimiento para
ello (Art. 55), al afectar una garantía fundamental. =
Por ende, si la
Constitución establece el procedimiento para suspender la propiedad privada=
, el
Órgano Ejecutivo no puede suspenderla de otro modo, que no sea a través de =
dicho
procedimiento.
El Órgano Ejecutivo, suspendió e intervino,
materialmente, la propiedad privada, al ordenar el cierre de empresas. Para
ello, invocó su deber de velar por la salud, establecido en el Art. 109. Sin
embargo, no aplicó el Art. 55, que es el que contiene el procedimiento para
suspender e intervenir la propiedad privada. Como se aprecia, se tomaron
medidas sin apegarse al procedimiento constitucional establecido para ello.=
Cabe aclarar que el conflicto no gira en torno a cuál
derecho prima, entre la propiedad privada y la salud pública, sino en que n=
o se
siguió el procedimiento que la Constitución establece para conciliar ambos
derechos (Art. 55). El Órgano Ejecutivo puede suspender e intervenir la
propiedad privada para garantizar la salud; sin embargo, para hacerlo, debe
seguir el procedimiento constitucional, con controles y balances, destinado=
s a
ello.
2.
Criterio de razonabilidad, proporcionalidad y control
El deber establecido en el Art. 109 debe ser entendid=
o de
manera razonable y proporcional. El Estado, en este caso a través del Órgano
Ejecutivo, no puede, con fundamento en el Art. 109, adoptar cualquier medida
que desee, basado en el deber de velar por la salud de los individuos. Lo d=
icho
implica que las medidas que dicte el Estado, en función del Art. 109, deben=
ser
razonables y proporcionales.
Así, por ejemplo, en materia laboral[130]
el Estado tiene la obligación de promover el empleo[131].
Sin embargo, esto no implica que el Estado puede obligar a las empresas a
contratar a todas las personas desempleadas del país, basado en que tiene c=
omo
obligación promover el empleo. El hecho de que el Órgano Ejecutivo tenga un
deber no le otorga un permiso ilimitado o un cheque en blanco para actuar de
manera arbitraria. Por ende, el Órgano Ejecutivo no puede recurrir a ese de=
ber
como fundamento para ignorar los procedimientos constitucionales.
En nuestro caso, el Estado tiene, en efecto, una
obligación esencial, que consiste en velar por la salud. No obstante, este
deber no le permite actuar de manera arbitraria. Por tanto, el Órgano Ejecu=
tivo
no puede, fundamentándose en el Art. 109, suspender derechos fundamentales,=
sin
apegarse al procedimiento previsto para ello (Art. 55), ya que no sería
razonable ni proporcional.
El Código Sanitario ha sido el otro fundamento
establecidos por el Órgano Ejecutivo para suspender e intervenir la propied=
ad
privada[132]. No
obstante, el Código Sanitario no permite adoptar dicha medida.
Como hemos mencionado, el Capítulo I, del Título II, =
del
Libro III, es la norma aplicada a nuestro caso. Dentro del mismo, se permit=
e limitar
la libertad de tránsito. Sin embargo, no se establece ninguna disposición q=
ue
permita suspender la propiedad privada.
El Código Sanitario, como el Art. 27, solo permite
limitar la libertad de tránsito. En ese orden, aún cuando se considerase qu=
e el
mismo es aplicable, no es aplicable para afectar otros derechos que no sean=
la
libertad de tránsito. Es decir, con fundamento en el Código Sanitario no se
puede suspender e intervenir la propiedad privada. Lo anterior porque el Có=
digo
Sanitario no permite suspender dicho derecho.
El Órgano Ejecutivo suspendió e intervino la propiedad
privada mediante el Decreto Ejecutivo 500 de 19 de marzo de 2020, y el Decr=
eto
Ejecutivo 541 de 21 de marzo de 2020. Estos decretos establecen como fundam=
ento
el Código Sanitario, aunque el mismo no permita suspender e intervenir la
propiedad privada.
En consecuencia, los decretos emitidos por el Órgano
Ejecutivo, que declaran el cierre de empresas, son ilegales e
inconstitucionales, al igual que referentes a la libertad de tránsito. Son
ilegales porque no tienen fundamento legal en el Código Sanitario, que es u=
na
norma de mayor jerarquía. Son inconstitucionales porque atentan contra el a=
rtículo
47 y el Art. 55. El Órgano Ejecutivo, para adoptar las medidas que adoptó,
debió aplicar el Art. 55.
La pandemia por
COVID-19, por su extrema severidad, ha representado un duro golpe para toda=
la
humanidad. Es obligante, por indispensable y útil, pensar cómo esta pandemi=
a ha
cambiado la percepción de nosotros mismos y de la sociedad. Lo anterior hace
que replanteemos, repensemos y restructuremos aspectos de nuestra vida como
seres individuales y sociales, tanto en el plano personal, económico,
sanitario, político o jurídico.
En el plano jur=
ídico,
la pandemia por COVID-19 ha tomado a Panamá con mecanismos que no sabemos si
puedan ofrecer una solución absoluta a la pandemia y el riesgo que esta
representa para los seres humanos y para el Estado. Este hecho trae la
necesidad de proponer, para un futuro en el que las emergencias puedan ser =
cada
vez más cercanas y probablemente más severas, nuevas ideas y conceptos con =
el
fin de dar respuestas a situaciones excepcionales que constituyan una amena=
za
para los seres humanos y para el Estado. Estas ideas no se pueden alejar de=
la
importancia de nuestra Constitución, los controles, balances y límites, ni
mucho menos dejar a un lado el respeto a la libertad y la propiedad privada
como extensión misma del ser humano. Pues, el ser humano sigue siendo la ra=
zón
de ser y la finalidad del Estado, y no un simple medio. Las reflexiones
contenidas en el presente estudio, tal vez constituyan el inicio de un deba=
te
nacional sobre emergencias de extraordinarias magnitudes, a efecto de que l=
os
Estados no se encuentren desarmados de normas jurídicas idóneas para
enfrentarlas.
Sin embargo, ha=
sta el
momento, el artículo 55 de la Constitución es lo que nuestra realidad ofrece
para enfrentar emergencias de esta magnitud. Su estructura y razón de ser
obedecen al respeto a la sociedad y a la protección de esta frente a
situaciones excepcionales y amenazas, así como a la protección frente a la =
arbitrariedad.
No es posible que, en función de emergencias, algunos Órganos del Estado es=
tén
superdotados de poder y otros abstraídos e ignorados en lo que respecta a la
rendición de cuentas y la imposición de límites. Cada elemento del Estado f=
ue
instituido para la armónica colaboración y la necesidad de controles entre =
cada
uno, y así cumplir con el acompañante que define nuestro ordenamiento. No es
solo un Estado, sino un Estado de Derecho.
La pandemia por
COVID-19 será, sin dudas, un hecho histórico para nuestra vida republicana.
Pero, más allá del hecho en sí, el peso histórico se determinará por las
consecuencias que generará. Ello de cara a la definición del camino que
queremos seguir como República, donde decidamos, conjuntamente, si los fines
justifican los medios o los medios deben ser, siempre, respetados.
[*]
El presente artículo nace
como un proyecto de investigación de la Revista Iustitia et Pulchritudo<=
/i>,
a raíz de las medidas de emergencia decretadas por COVID-19. Los aut=
ores
quieren reconocer el aporte de Alonso Illueca, en la dirección y supervisió=
n de
la investigación. Las opiniones emitidas en el presente artículo son
responsabilidad exclusiva de los autores y no representan ninguna postura
institucional. <=
span
lang=3DES style=3D'font-size:12.0pt;mso-bidi-font-size:10.0pt;font-family:"=
Garamond",serif;
mso-ansi-language:ES'>
y
Licenciado en Derecho y
Ciencias Políticas, summa cum laude, Universidad Santa María La Anti=
gua
(2020). Editor asociado Revista Iustitia et Pulchritudo, ciudad de
Panamá.
[†]
Licenciado en Derecho y
Ciencias Políticas, summa cum laude, Universidad Santa María La Anti=
gua
(2020). Editor asociado Revista Iustitia et Pulchritudo, ciudad de
Panamá.
[3] Argentina, <=
span
lang=3DUZ-CYR>Constitución de la Nación<=
span
lang=3DES style=3D'font-size:12.0pt;font-family:"Garamond",serif;color:blac=
k;
mso-themecolor:text1;mso-ansi-language:ES;text-decoration:none;text-underli=
ne:
none'>, artículo 23 (01/05/1853).
[5] Panamá, Constitución Política de la República, artículo 55 (11/10/1972).
[6] Existen ordenamientos que establecen distinciones entre estos términos =
para
diferenciar amenaza exterior o situaciones de guerra, con amenazas internas.
Entre ellas, Chile (artículo 40 y siguientes de la Constitución
Política de la República de Chile) y
Colombia (Capítulo 6 de la Constitución Política de Colombia).
Incluso, algunos países, entre ellos Canadá, mantienen un sistema gradual de
emergencias. En nuestro ordenamiento jurídico no existe tal distinción de
términos en función del tipo de amenaza.
[7] Pedreschi<=
span
lang=3DUZ-CYR style=3D'font-family:"Garamond",serif;color:black'>, Carlos B=
olívar
(2017): El control de constitucionalidad en Panamá (Panamá, Editora =
Novo
Art.) p. 124-125; Illueca,
Alonso (2019): “La ‘Constitución’ de emergencia y el estado de urgencia” en=
La Prensa (19/6/2019). Disponible=
en: https://www.prensa.com/opinion/Const=
itucion-emergencia-urgencia_0_5330466982.html.
[8] Tusseau, Guill=
aume
(2011): The Con=
cept
of Constitutional Emergency Power: A Theoretical and Comparative Approach
(Archives for Philosophy of Law and Social Philosophy), p. 527.
Ver e.g. Panamá, Constitución de la República de 1904=
, art=
ículo 47
(15/02/1904); Constitución de la República de 1941=
, art=
ículo 51
(03/01/1941); Constitución Política de la Repúblic=
a de
1946, artículo 52 (04/03/1946); Constitución de la República de 1972=
, art=
ículo 50
(24/10/1972). Las normas relativas al estado de emergencia y suspensión de
garantías fundamentales no fueron modificadas en las respetivas reformas de
cada Constitución, sino hasta el Acto Reformatorio de 1983.
[10] Quintero, César (1999): <=
i>Evolución
Constitucional de Panamá (Panamá, Editorial Portobelo), p. 97.
[11] Anales de la Comisión Revisora de la
Constitución de 1972 (Comisión constituyente de 1983). Acta No. 44, p. 59-78.
[12] Zwitter, Andrej (=
2012): The
Rule of Law in Times of Crisis: A Legal Theory on the State of Emergency in=
the
Liberal Democracy (Archives for Philosophy of Law and Social Philosophy=
), p. 95; Tusseau (2011) p. 521; Bulmer,
Elliot (2018): Emergency
Powers (Estocolmo, International Institute for Democracy=
and
Electoral Assistance), p. 6, 8-9.
[13] Zwitter (2012)=
p. 110.
[14] Tusseau=
(2011) p. 500.
[15] Ackerman,
Bruce (2004): “The Emergency Constitution”,
Yale Law Journal, vol.113, p. 1031; Zwitter
(2012) p. 98, 100.
[16] Camp Keith, Linda y Poe, Steve (2004): “Are Constitutional State of Emergency
Clauses Effective? An Empirical Exploration”=
, =
Human Righ=
ts
Quarterly, vol=
. 26, Nº 4, p. 107.
[17] Zwitter (2012) p. 95.
[18] Santo Tomás de Aquino explica lo que supone este contraste: “una, la
participación de todos los ciudadanos en la formación de la voluntad del Es=
tado
y dos, la especie de gobierno y dominación”.
[19] Pedreschi (201=
7) p. 126.
[21] Naranjo Mesa, Vladimiro (1991): Teoría Constitucional e
Instituciones Políticas (Bogotá, Editorial Temis), pág. 336. El autor define las crisis constitucionales =
como
situaciones de hecho que amenazan el orden
constitucional y la vida de los individuos.
[22] Zwitter (2012) p. 96.
[23] Zwitter
[24] Bulmer (2018) p. 8-9.
[25] Bulmer (2018) p.18. En =
2014
la Constitución de Liberia no establecía textualmente que un brote sanitario
constituyera razón suficiente para declarar una emergencia. Sin embargo, las
autoridades optaron por interpretar las normas constitucionales de emergenc=
ia de
una manera amplía para adaptar el supuesto de la pandemia como razón sufici=
ente
para declarar emergencias, y tomar medidas estrictas de confinamiento.
[26] Sentencia del Pleno de la Corte Suprem=
a de
Justicia del 12 de febrero de 2015 (Demanda de =
Inconstitucionalidad
contra la Resolución AN No. 5109-Telco de 3 de febrero de 2012).
[27] El Art.=
55 no
solo permite la declaración de estado de emergencia sino que, a su vez, per=
mite
la suspensión de las siguientes garantías fundamentales: la
libertad corporal, la presunción de inocencia, =
el
habeas corpus, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de tránsito, la
inviolabilidad de correspondencia, la libertad de expresión, la libertad de
reunión, y la propiedad privada. Panamá, Constitución
Política de la República,
artículo 55 (11/10/1972). A pesar de lo
dispuesto en nuestra Constitución, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que el habeas corpus no se puede
suspender.
[28]
[29] De Tocqueville,
Alexis (2000): Democracy in America (New York, Bantam Classic), p. 1=
47. Históricamente el Órgano Legislativo ha sido un ente de control y
vigilancia del Órgano Ejecutivo.
[30] Un atasco representa el obstáculo u obstrucción que suponen los contro=
les
entre Órganos del Estado al examinar, aprobar, ratificar la toma de decisio=
nes;
de manera, que el producto de las decisiones sea el mejor posible al ser
sometido a examinaciones y controles. En este caso, el atasco representa el
examen de la Asamblea Nacional a las decisiones del Ejecutivo en emergencia=
s. Ver
Scalia,
Antonin. Committe on the Judiciary,
United States Senate: “Considering the Role of Judges under the Constitution of the United Sta=
tes” (Washington DC, 5 de octubre de 2011).
[31] Madison,
James (2016): Federalist Paper No. 48 (Washington DC, Coventry House
Publishing) p. 240-241. Madison consideraba que =
la
centralización desmesurada del poder en un Órgano Ejecutivo representa uno =
de
los peligros más grandes para la libertad y la democracia, por la similitud=
que
este podía tener con los regímenes monárquicos; Sentencia del Pleno de la C=
orte
Suprema de Justicia del 21 de febrero de 1991 (Demanda de Inconstitucionali=
dad
contra la Resolución No. 10 del 15 de diciembre de 1989).
[32] Madison, James o Hamilton, Alexander (2016): Federalist Paper=
No.
51.
(Washington DC, Coventry House Publishing) p. 254-255. El
valor fundamental de una república está en los controles, balances y límites
entre cada órgano del Estado. Ver Panamá, Constitución
Política de la República,
artículos 1 y 2 (11/10/1972).
[33] Scalia, Antonin. Committe on the Judiciary, United States Senate:
“Considering
the Role of Judges under the Constitution of the United States” (Washington DC, 5 de oc=
tubre
de 2011).
[34] La Constitución no establece si la Asamblea Nacional pudiese reunirse p=
or
derecho propio, para efectuar el control de la declaración de emergencia. S=
in
embargo, dando una interpretación amplia al artículo, que obedezca a la
necesidad de controles, se podría suponer que la Asamblea Nacional sí se pu=
ede
reunir por derecho propio.
[35] Pedreschi (201=
7) p. 124-125; Zwitter (2012)<=
/span> p. 97, 100.
[36] Ackerman (2004) p. 1057; =
Zwitter (2012) p. 98, 100.
El 11 de marzo de 2020, la
Organización Mundial de la Salud declaró el COVID-19 como pandemia. Disponi=
ble
en: https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-openin=
g-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020.
Panamá, Resolución
de Gabinete No. 11 de 13 de marzo de 2020 (13/03/2020). Gaceta Oficial No. 28979 B.
[46] Ver Capítulo I. I. 4.
Marbury
v. Madison, 5=
U.S.
137 (1803). La supremacía constitucional implica que, si hay conflicto entre
una norma constitucional y una norma legal, prima la norma constitucional. =
[48] Disponible en: https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-openin=
g-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020.
[49] Naciones Unidas, Comisión de Derechos Human=
os: “ Principios
de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos”
B/CN.4/1985/4 (28 de septiembre de 1984). Principio 39.a.
[50] Ver Capítulo I. I. 4. a.
[51] Ver e.g. Z=
witter (2012) p. 95; Tusseau (2011) p. 521; Bulmer
(2018) p. 8-9, 18.
[52] No es la primera vez que se utiliza una norma de contrataciones públicas
para fundamentar una declaratoria de emergencia (creando así un precedente
errado). A través de la Resolución de Gabin=
ete
No. 103 de 18 de septiembre de 2004 y
la Resolución de Gabin=
ete
No. 164 de 22 de noviembre de 2006, se
utilizó la Ley 56 de 1995 (27/12/1995), previa regulación de las contrataci=
ones
públicas en Panamá, para declarar emergencias en ciertos sectores del país
afectados por desastres naturales (inundaciones).
[53] Panamá, Ley 22 de 2006 (Texto Único) =
, art=
ículo 79
(01/03/2018) Gaceta Oficial 28438-B. “Procedimiento especial de adquisicion=
es
de emergencia. Cuando
el Consejo de Gabinete declare emergencia, las entidades estatales podrán
contratar la adquisición de bienes, servicios u obras a través del
procedimiento especial. La
resolución de gabinete que declare el estado de emergencia y autorice la
contratación mediante el procedimiento especial de adquisiciones deberá ind=
icar
la suma total autorizada para contrataciones especiales y el periodo dentro=
del
cual esas contrataciones podrán hacerse.El procedimiento especial de
adquisiciones de emergencia podrá utilizarse hasta alcanzar en conjunto la =
suma
autorizada y dentro del plazo señalado. En los casos de emerge=
ncia en
los que sea necesaria la adquisición de agua y alimentos destinados para el
consumo inmediato, no se exigirá la presentación de fianzas; sin embargo, el
contratista a través del contrato debe garantizar a la entidad contratante =
su
obligación de responder por los vicios de los bienes adquiridos. Igualmente=
, el
contrato deberá establecer que el pago del contratista se hará con
posterioridad a la ejecución del objeto del contrato. Si se requirieran bien=
es que
no puedan ser suministrados en el mercado local, las entidades quedan
facultadas para adquirirlos a empresas no nacionales, aunque con la obligac=
ión
de estas de registrarse a posteriori en el Registro de Proponentes del Sist=
ema
Electrónico de Contrataciones Públicas "PanamaCompra". =
Una vez concluido el t=
érmino
señalado en la resolución de gabinete que declaró la emergencia, las entida=
des
contratantes presentarán al Consejo de Gabinete un informe detallado de las
contrataciones realizadas. Dicho informe será publicado en el Sistema
Electrónico de Contrataciones Públicas "PanamaCompra", a más tard=
ar a
los cinco días hábiles siguientes a la presentación en el Consejo de Gabine=
te. =
Si no se consumieron o
utilizaron todos de los bienes adquiridos, los remanentes deberán ser puest=
os a
disposición del Sistema Nacional de Protección Civil del Ministerio de Gobi=
erno
o de la Dirección de Asistencia Social del Ministerio de la Presidencia. =
Las entidades deberán
consultar el Catálogo Electrónico de Productos y Servicios antes de acogers=
e a
este procedimiento especial y verificar si los productos o servicios requer=
idos
para atender la emergencia están o no incluidos en dicho Catálogo
[54] Panamá, Resolución de Gabin= ete No. 11 de 13 de marzo de 2020 (13/03/2020). Ga= ceta Oficial No. 28979 B.<= o:p>
[56] Hoyos (2011) p. 70.
[57] Panamá, Const=
itución
Política de la República, artículo 163. “Es prohibido a la Asam=
blea
Nacional:
=
…
8. Ordenar o autorizar otras partidas y
programas no previstos en el Presupuesto General del Estado, salvo en casos=
de
emergencia así declarados expresamente por el Órgano Ejecutivo.”
[58] Sentencia del Pleno de=
la
Corte Suprema de Justicia de 5 de abril de 1990.
[59] Panamá, Constitución Política de la República,
artículo 55 (11/10/1972); Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 27 (22/11/1969).
[60] Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la
Naciones Unidas, artículo 4 (23/03/1976).
[61] Aláez Corral,
Benito (2004): “El Concepto de Suspensión General de los Derechos Fundamentales<=
/a>”, en López Guerra, Lui=
s y Espín Templado, Eduardo (edits.),=
La
Defensa del Estado (Barcelona, Editorial Tirant Lo Blanch) p. 236.
[62] Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos=
: “ Observación
General al Pacto de Derechos Civiles y Políticos”, HRI/GEN//Rev.9 (Vol. I) (27/05/2008). Observación General No. 5, p. =
208.
Naciones
Unidas, Comisión de Derechos HumanosPrincipios de Siracusa sobre las Disposiciones de
Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polít=
icos” B/CN.4/1985/4 (28 de septiembre de 1984). Principio=
54.
No todas las garantías
fundamentales son suspendibles. El artículo 27 de la Convención Americana de Dere=
chos
Humanos y el artículo 4 del
Pacto de Derechos Civiles y
Políticos de la Naciones Unidas prohíben la suspensión de las garantías fundamentales=
del
reconocimiento a la vida, personalidad jurídica, prohibición de esclavitud,
libertad de conciencia, pensamiento y religión, entre otros.
Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos<=
span
lang=3DES style=3D'font-size:12.0pt;font-family:"Garamond",serif;color:blac=
k;
mso-themecolor:text1;mso-ansi-language:ES'>: “Principios
de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos” B/CN.4/1985/4 (28 de septiembre de 1984).
Principio 58;
[69] Sentencia del Plen=
o de
la Corte Suprema
de Justicia del 12 de febrero de 2015 (Demanda de Inconstitucionalidad cont=
ra
la Resolución AN No. =
5109-Telco de 3 de febrero de 2012);
[70] =
Schmitt
[71] Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 27.3. “Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensi=
ón deberá informar inmediatamente a los demás Estados partes en la presente Convención, por conducto del Secre=
tario
General de la Organizació=
n de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya
aplicacio
[72] No obstante, Pa=
namá
no ha notificado la suspensión de garantías fundamentales a los estados
miembros del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la Naciones Unidas. A=
sí
como la CADH establece la obligación de los estados miembros de notificar la
suspensión de las garantías, el Pacto de De=
rechos
Civiles y Políticos de las Naciones Unidas cont=
iene, en
su artículo 4.3, una disposición en ese orden. Dicha obligación fue recalca=
da
por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, mediante el
comunicado CCPR/=
C/128/2, del=
30 de
abril de 2020. En el mismo, el Comité de Derechos Humanos reiteró que los
estados miembros, que han adoptado medidas de emergencia que suspenden dere=
chos
contenidos en el pacto, mantienen la obligación notificar dichas medidas si=
n demora.
Sin embargo, hasta la fecha, Panamá no ha cumplido con esta obligación
internacional. Países como Ecuador (Nota 4-2-073/2020<=
span
style=3D'font-family:"Garamond",serif;mso-ansi-language:ES-PA'>, Note No. 4-2-53/2020) <=
/span>, Chi=
le (Nota 52/20,
Panamá, Constitución Política de la República, artículo 35 (11/10/1972). Sobre este aspecto partic=
ular
se entiende que la libertad de culto y religión se restringe por cuanto no =
se
permite a las personas atender a los templos de culto. El artículo 4 Pacto de Derechos Civiles y
Políticos de la Naciones Unidas
y el artículo 27 de la
[76] La última vez q=
ue el
Órgano Ejecutivo suspendió garantías fundamentales, fue en cumplimiento del
Art. 55 (anterior artículo 51 de la Constitución) utilizando la declaratori=
a de
estado de emergencia como base, en junio de 1987 a través del Decreto de Gabinete No. 56 de 10 de =
junio
de 1987, reafirmado por el
Decreto de Gabinete No. 57 de 19 de =
junio
de 1987.
[77] Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la
Naciones Unidas, artículo 4 (23/03/1976).
[78] Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 27.1 (22/11/1969).
[79] Naciones
Unidas, Comisión de Derechos Humanos: “Principios
de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos” B/CN.4/1985/4 (28 de septiembre de 1984).
Principio 55. La redacción del artículo 55 de nuestra Constitución
cumple con el Principio 55 de Siracusa al establecer que las normas (en este
caso la Constitución) que rigen los estados de emergencia deben tener una
revisión pronta, periódica e independiente, por la legislatura, de la
continuidad y necesidad de la suspensión de garantías fundamentales.
[80] A pesar de lo dispuesto en nuestra Constitución, la Corte Interamerica=
na
de Derechos Humanos ha establecido que el habeas corpus no se puede suspend=
er.
[81] Panamá, Constitución Política de la República,
Título III, Capítulo I (11/10/1972).
[82] Ver e.g. Declaración Universal de los Derechos Humanos<=
/a> (10/12/1948); Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la
Naciones Unidas (23/03/1976); Convención Americana de Derechos Humanos (22/11/1969).
[83] Ver =
e.g. Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad, Preámbulo, Párrafo c (13/12/2006); Naciones Unidas, Asamblea General=
, Resol=
ución
60/251. Consejo de los Derechos Humanos, Preámbulo
(2/4/2006); Naciones Unidas, Conse=
jo de
Derechos Humanos, Resol=
ución
5/1. Construcción institucional del Consejo de Derechos Humanos<=
/span>, Ane=
xo,
Parte I.B.1. (18/6/2007); Bouchard, Johanne y Meyer-Bisch, Patrice (2016): “=
Intersect=
ionality
and Interdependence of Human Rights: Same or Different?
[84] Panamá, Constitución Política de la República,
artículo 27 (11/10/1972).
[85] Aguiar De Luque, Luis (1993): “Los l=
ímites
de los derechos fundamentales”, =
Revista
del Centro de Estudios Constitucionales, No.14. =
Hace
referencia a la Sentencia 2/82 del 29 de enero de 1982 del Tribunal
Constitucional de España; Barak, Aharon (20=
16):
“Our Constitutional Implications and Constitutional Structure”, edited by <=
span
style=3D'text-transform:uppercase'>Dyzenhaus, David and Thorburn, Malcolm (edits.), Ph=
ilsophical
Foundations of Constitutional Law (Oxford, Oxford University Press) p. =
64.
[86] Ídem.
[87] =
Tórtora Aravena, Hugo (2010): “Las
limitaciones a los derechos fundamentales”, Estudios
Constitucionales, vol. 8, No. 2.
[88] Mill, John Stuart (1970): Sobre la
Libertad (Madrid, Alianza Editorial), p. 149. “La libertad del individuo
debe ser así limitada; no debe convertirse en un perjuicio para los demás”.=
Panamá, Decreto Ejecutivo No. 640 de 27 de diciembre de 2006<=
span
lang=3DES style=3D'font-size:12.0pt;font-family:"Garamond",serif;color:blac=
k;
mso-themecolor:text1;mso-ansi-language:ES'>, (27/12/2006) Gaceta Oficial 25=
701.
Ahmed, Dawood and Bulmer,
Elliot (2017): Limitation Clauses (Estocolmo, International Institute for Democracy=
and
Electoral Assitance), p. 3.
[91] Barak, Aharon (2012): “Limitation of Constitutional Rights”, Proportio=
nality:
Constitutional Rights and their Limitations (Cambridge, Cambridge
University Press), p. 99.
Ver e.g. Ahmed, Dawood and Bulmer, Elliot (2017):
[99] Tamayo Salmorán, Rolando (1975): “Algunas consideraciones sobre la
interpretación constitucional” en La Interpretación Constitucional
(México, Universidad Nacional de México) p. 125=
.
[100]<=
/span> Ídem.
[101]<=
/span> Hoyos (2011) p. 41, 46=
.
[103]<=
/span> Hoyos (2011) p. 60.
[104]<=
/span> Hoyos (2011) p. 58.
[105] Panamá, Const=
itución
Política de la República, artículo 109 (11/10/1972).<=
span
lang=3DES style=3D'mso-ansi-language:ES'>
[106] Panamá, Const=
itución
Política de la República, artículo 40 (11/10/1972). “=
Toda persona es libre =
de
ejercer cualquier profesión u oficio sujeta a los reglamentos que establezc=
a la
Ley en lo relativo a idoneidad, moralidad, previsión y seguridad sociales,
colegiación, salud pública, sindicación y cotizaciones obligatorias. No se
establecerá impuesto o contribución para el ejercicio de las profesiones
liberales y de los oficios y las artes.”
[107]<=
/span> Ver Capítulo I. 2.
[108]<=
/span> Pedreschi (201=
7)
p. 125.
[109]<=
/span> Panamá, Constitución Política de la República,
artículo 17 (11/10/1972).
[110]<=
/span> Bice,
Scott H. (1980): “Rationality
Analysis in Constitutional Law”
Minnesota Law Review, vol. 65, p. 24
[111]<=
/span> Sapag, Mariano A. (2008=
):
“El Principio de Proporcionalidad y de Razonabilidad como Límite Constituci=
onal
al Poder del Estado: Un Estudio Comparado”, Universidad La Sabana, a=
ño
22, No. 17, p. 161.
[112]<=
/span> Naciones
Unidas, Comisión de Derechos Humanos: “Principios
de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos” B/CN.4/1985/4 (28 de septiembre de 1984).
Principio No. 51.
[113]<=
/span> Naciones
Unidas, Comisión de Derechos Humanos: “Principios
de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos” B/CN.4/1985/4 (28 de septiembre de 1984).
Principio No. 39.
[114] Sentencia del Pleno d=
e la
Corte Supr=
ema de
Justicia del 12 de febrero de 2015 (Demanda de Inconstitucionalidad contra =
la
Resolución AN No. 5109-Telco
de 3 de febrero de 2012).
[115]<=
/span>
Gerhard=
t, Michael J. (2019): “=
Non-Judicial Precedent”, Vanderbilt =
Law
Review, vol. 61. No.
713 713. El autor se refiere a los precedentes no judiciales, como aquellos
actos de autoridades en sus facultades de administradores de la cosa públic=
a,
que generan un peso normativo no escrito. Estos precedentes no judiciales s=
on
más omniprecesnetes en las relaciones entre particulares y Estado, que los
propios precedentes judiciales.
[117]<=
/span>
[118]<=
/span> Dworkin,
Ronald (2007): La Justicia con Toga (Madrid, Editorial Marcial Pons)=
, p.
187. Dworkin argumenta que =
en la
legalidad (Rule of Law), como valor y principio de una sociedad, hay=
una
implícita necesidad de controles, para conciliar los valores políticos
integrados entre sí, por ejemplo, la libertad, democracia y los valores
jurídicos.
[119]<=
/span> El Código Sanitario fue aprobado mediante la Ley 66 de 1947. Ha sido
reformado a través de: Ley 14 de 2016, Ley 13 de 2008, Ley 5 de 2007, Ley 4=
0 de
2006, Decreto Ejecutivo 47 de 1995, Decreto 97 de 1979, Ley 26 de 1962, Ley=
17
de 1959.
[120]<=
/span> Hacemos esta aclaración porque en las resoluciones dictadas por el Órga=
no
Ejecutivo, se establece como fundamento de Derecho el “Código Sanitario”, s=
in
hacer referencia concreta al artículo de este que permite adoptar la medida=
. Por
tanto, consideramos oportuno señalar en qué parte del Código Sanitario se
establecen las medidas para responder a enfermedades como el COVID-19.
[121] Panamá, Código Sanitario, artículo 137 (10/11/1947). “Los enfermos, portador=
es y
contactos de enfermedades transmisibles, podrán ser sometidos a
aislamiento, cuarentena, observación o vigilancia, por el tiempo y en=
la
forma que determine la autoridad sanitaria; la cual podrá proceder
además, según el caso a la desinfección concurrente o ter=
minal,
desinfectación, desinsectización, desratización,
fumigación, etc., de los locales u objetos que tengan relación =
con
el enfermo. Iguales medidas podrán aplicarse cuando sean practicables=
a
otros locales de uso público o privado, sobre todo en caso de epidemi=
a”.
[122] Panamá, Código Sanitario, artículo 85 (10/11/1947). “Son atribuciones y deberes del
Departamento Nacional de Salud Pública, en el orden sanitario naciona=
l:
=
…
9) Ordenar el aislamiento, cuarenten=
a,
observación y vigilancia de toda persona, aunque estuviere en aparente
buen estado de salud, cuando la ausencia de la medida constituya daño
real o potencial para la salud de la colectividad. Tales medidas sólo
podrán practicarse por el mínimo de días necesarios para =
cada
caso y se evitará adoptarlas cuando no sean de reconocida eficacia”.
Panamá, Constitución Política de la República, artículo 51 (11/10/1972). El Estado responderá por =
los
daños y perjuicios, causados por la ocupación de la propiedad privada.
IUSTITIA
et PULCHRITUDO (ISSN 1607-4319)
Vol.
1, No. 1, Julio - Diciembre 2020 =
pp. 44
- 74
______________________________________________________________________=
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