Contribuciones de la jurisprudencia
panameña a la práctica en materia de asilo: comentarios a la sentencia de 2=
3 de
mayo de 2014=
*
Gianfranco
Smithy
*Autor
para Correspondencia. E-mail: gsmith@gmsatlaw.com
Recibido:
18 de diciembre de 2019
Aceptado:
06 de junio de 2020
___________=
___________________________________________________________________
La
sentencia de 23 de mayo de 2014 (“la Sentencia”) resolvió la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el abogado Ángel Alvarez Torres en con=
tra
del Decreto Ejecutivo No. 310 de 19 de noviembre de 2010[1]
(“El Decreto Ejecutivo No. 310”), por el cual el Estado Panameño concedió asilo p=
olítico
a Maria del Pilar Hurtado, directora del departamento administrativo de
Colombia de seguridad durante la administración del ex presidente Álvaro Ur=
ibe.
En dicha Sentencia, la Corte Suprema de Justicia (“la Corte”) dictaminó que=
el
asilo concedido a María del Pilar Hurtado fue inconstitucional por violar el
artículo 4 de la Constitución[2],
que establece la obligación de cumplir con las normas de derecho internacio=
nal
a nivel interno. Según la Corte, dicha violación ocurrió porque no se tomó =
en
cuenta que la Convención sobre Asilo Territorial de 1954[3],
de la cual Panamá es parte, la existencia de una persecución política en co=
ntra
del solicitante. En su lugar, el Decreto Ejecutivo No. 310 se refirió
únicamente a “la preocupación y temor por la seguridad” de la solicitante, =
siendo
la base para otorgar el asilo como una forma de “cumplir con los requerimie=
ntos
de estabilidad social y política de la región”.
No
cabe duda de que la decisión de la Corte fue parcialmente acertada y que
realiza una importante contribución a la práctica panameña en materia de as=
ilo.
Sin embargo, algunos argumentos expuestos en la Sentencia deben ser revisad=
os,
desde una perspectiva de derecho internacional, con el propósito de aclarar=
algunos
razonamientos y conclusiones que no son del todo ciertas. En consecuencia, =
este
artículo analizará las condiciones que según la Corte deben existir para qu=
e el
Estado panameño otorgue un asilo, así como el fundamento legal del mismo. O=
tras
cuestiones igualmente importantes, tales como el rol que desempeña el artíc=
ulo
4 de la Constitución como una disposición interna que consagra el deber de
cumplir con las obligaciones internacionales; la definición de delito polít=
ico aceptada
por la Corte; y, finalmente, el valor ciertas declaraciones internacionales,
también serán analizadas como parte de los argumentos subsidiarios de la Co=
rte.
La
primera parte de la sentencia reconoce al artículo 4 de la Constitución como
una norma que establece la obligación jurídica de cumplir con los tratados
vinculantes para Panamá. Según la Corte, se trata de una norma que reitera =
el
principio Pacta Sunt Servanda,
codificado en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de =
los
Tratados[4].
Aunque esta interpretación es bastante restringida, por referirse únicament=
e a
los tratados como normas internacionales cubiertas por el artículo 4 de la
Constitución, debe reconocerse que el razonamiento de la Corte sobre los
sujetos obligados al cumplimiento del mismo fue mucho más amplio, ya que la
Corte manifestó que dicha norma “v=
incula
a los actos de todas las personas que se encuentran en el territorio nacion=
al,
así como los actos de las autoridades...”, lo cual permite inferir que tanto
los agentes estatales como los individuos particulares tienen el deber jurí=
dico
de cumplir con los tratados internacionales.
Con
fundamento en lo anterior, existía el deber de fundamentarse en los tratados
internacionales al momento de conceder asilo a María del Pilar Hurtado, una
obligación desarrollada mediante el artículo 23 del Decreto Ley No. 3 de 22=
de
febrero 2008=
[5],
el cual establece que el reconocimiento de la condición de asilo estará suj=
eto
a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico interno y en los tratados
internacionales. Al ser parte de la Convención sobre Asilo Territorial de 1=
954,
el asilo concedido a María del Pilar Hurtado debía estar fundamentado en la
existencia de una persecución política, requisito previsto en el artículo 2=
de la
misma, y confirmado posteriormente en la opinión consultiva OC-25/18 de 30 =
de
mayo de 2018, en la cual la Corte Interamericana de Derecho Humanos (“CIDH”)
confirmó que “...luego de obtenida su independencia [los Estados], se fueron
organizando políticamente y comenzaron a adoptar tratados bilaterales o
multilaterales para reglamentar el asilo en beneficio de los perseguidos
políticos...”=
[6].
La
existencia de este requisito fundamental no fue argumentada por María
del Pilar Hurtado en su solicitud y tampoco fue mencionado en el Decreto
Ejecutivo No. 310, el cual únicamente expresó “la preocupación y temor por =
la
seguridad” de la solicitante, y se refirió a la necesidad de contribuir con
“los requerimientos de estabilidad política de la región”. Ninguno de estos=
dos
argumentos era suficiente para justificar el asilo desde una perspectiva de
derecho internacional. Por ende, la conclusión de que el Decreto Ejecutivo =
No.
310 era violatorio al artículo 4 de la Constitución, por ignorar el requisi=
to
de persecución política previsto en la Convención de Asilo, fue acertada. <=
o:p>
Existen
precedentes internacionales que facultan al Estado que concede el asilo
calificar provisionalmente la conducta del solicitante, con el objetivo de
determinar si esta constituye o no un delito político[7].
No obstante, dicha calificación debe realizarse respetando los estándares
internacionales sobre la materia, principalmente aquel que prohíbe conceder
asilo a personas requeridas por delitos comunes, una restricción a la que se
refirió la Corte Internacional de Justicia (“CIJ”) en su emblemático caso de
Asilo entre Colombia y Perú, al interpretar al artículo 1 de la Convención =
de
la Habana de 1928[8]
(de la cual Panamá es Estado parte). En ese caso, la CIJ indicó que el asilo
protege a los perseguidos políticos de medidas extrajudiciales en su contra=
, y que,
por ende, no debe ser utilizado en contra del funcionamiento de justicia[9]
(ICJ Report 1950, página 284).
María
del Pilar Hurtado no era una persona perseguida políticamente, o por lo men=
os
no desde la perspectiva de nuestro ordenamiento jurídico interno. Ella era
requerida por las autoridades colombianas por cargos de “interceptaciones
telefónicas”, un delito tipificado en el capítulo III del Título II del Cód=
igo
Penal de Panamá=
[10].
De acuerdo a la jurisprudencia panameña, los delitos políticos tienen que v=
er
con aquellos que atentan contra la personería jurídica interna del Estado[11],
una categoría ampliada por el fallo de 30 de junio de 2008 del Pleno de la
Corte Suprema de Justicia, al incluir los delitos electorales en la misma[12].
Sin perjuicio de las críticas que pueden hacerse a la definición de delitos
políticos establecida por la jurisprudencia nacional, el fundamento anterior
sirve como referencia para descartar todo argumento a favor de María del Pi=
lar
Hurtado como persona perseguida políticamente.
En ese sentido, el Decreto Ejecutivo No. 310 no solo carecía de
fundamento, sino que tampoco era procedente porque la acusación en contra d=
el
María del Pilar Hurtado no tenía como base un delito político a los ojos de=
la
legislación panameña.
La
Corte también se refirió al derecho de buscar asilo como un derecho humano,
consagrados en importantes instrumentos internacionales, como la Convención
Americana de Derechos Humanos (“CADH”) (Artículo 22), la Declaración Americ=
ana
de Derechos y Deberes del Hombre (“DADDH”), y la Declaración Universal de l=
os
Derechos Humanos (“DUDH”). Si bien el carácter vinculante de la CADH fue
reconocido en la Sentencia, no ocurrió lo mismo con la DADDH y la DUDH, pue=
s ambas
fueron entendidas como instrumentos que “tienen como objetivo establecer
criterios de interpretación común de los derechos y libertades fundamentales
que deben ser universalmente respetados”. Al margen de las bondades que pue=
den
rescatarse de la consideración sobre el valor jurídico de ambas declaracion=
es,
el criterio de la Corte deja la impresión de que hubo un desconocimiento de
otras fuentes de derecho internacional y de cómo este tipo de instrumentos
contribuyen a su formación. La Corte perdió de vista los argumentos a favor=
de
los efectos vinculantes de la DUDH como parte integral de la Carta de las
Naciones Unidas o en virtud de la costumbre internacional, respaldados por =
un
amplio sector académico, integrado por profesores de la talla de Louis Sohn,
quien ha reconocido expresamente que la DUDH “consagra un catálogo de derec=
hos
que se ha convertido en un componente básico de la costumbre, vinculante pa=
ra
los Estados”=
[13].
Tampoco se tomó en cuenta el dictam=
en
de la opinión consultiva OC-10/89 de 14 de julio de 1989, en la cual la CIDH
confirmó el valor jurídico de la DADDH al mencionar que “la Asamblea Genera=
l de
la Organización [de Estados Americanos] ha reconocido además, reiteradament=
e,
que la Declaración Americana es una fuente de obligaciones internacionales =
para
los Estados Miembros de la OEA...”[14].
La ausencia de este tipo de argumentación en la Sentencia, incluso en contr=
a de
la posición manifestada, permite concluir que la Corte tomó la decisión
correcta con fundamentos débiles o incompletos.
Otro aspecto que merece ser destacado es el
reconocimiento hecho por la Corte al asilo diplomático como una modalidad d=
el
asilo político, a pesar de que su validez jurídica es cuestionada. Según la
Corte, este tipo de asilo es aquel que “se requiere y concede dentro de una
embajada u otro lugar bajo la autoridad del Estado, e igualmente regido por=
el
derecho internacional”. No se discute que este tipo de asilo es generalmente
concedido en las premisas diplomáticas de los Estados, sin embargo, existen
dudas sobre si realmente es respaldado por normas internacionales, o, por lo
menos, por una de derecho internacional general. Para los países
latinoamericanos no existe ningún problema, pues la mayoría forman parte de=
la
Convención sobre Asilo Diplomático de 1954[15],
que permite otorgar este tipo de asilo. El problema existe cuando se conced=
e un
asilo de este tipo dentro de una premisa diplomática dentro del territorio =
de
un Estado que no forma parte de dicha convención, ya que surge inmediatamen=
te
la pregunta de si el Estado receptor está obligado a respetarlo en virtud de
una norma consuetudinaria que lo respalde. En el caso de asilo entre Colomb=
ia y
Perú, la CIJ declaró no probado el argumento colombiano sobre la existencia=
de
una costumbre que sustentara el asilo diplomático oponible a Perú, pero no
descartó la posibilidad de que una norma de esta naturaleza existiera[16].
Esta posibilidad fue descartada unas décadas más tardes, en la reciente opi=
nión
consultiva OC-25/18 de 30 de mayo de 2018, en =
la
cual la CIDH negó la existencia de suficiente opinio juris que sustentara la práctica latinoamericana de otor=
gar
asilo diplomático como parte del derecho internacional consuetudinario, sie=
ndo
regulado consecuentemente por tratados bilaterales o multilaterales, o por =
en
virtud de la legislación interna con fundamento en la “tradición
latinoamericana del asilo”[17].
Este fragmento de la sentencia deja evidencia del criterio panameño sobre la
naturaleza jurídica del asilo diplomático, sirviendo, a su vez, como susten=
to
del opinio juris para la formac=
ión de
una norma consuetudinaria sobre la materia.
La
sentencia de 23 de mayo de 2014 realiza grandes aportes a la práctica panam=
eña
en materia de derecho internacional de asilo, ya que expone del criterio
jurídico de nuestras autoridades judiciales sobre este tema de suma importa=
ncia
para el derecho internacional. Se dejó claro que la existencia de una
persecución política es un elemento fundamental para concederle un asilo
político. También se proporcionó u=
na
definición de delitos políticos, que a pesar de su inexactitud, funciona co=
mo
parámetro al evaluar la conducta de un solicitante de asilo. Sin perjuicio =
de
las imprecisiones en cuanto a las fuentes del derecho a buscar asilo, la
conclusión de la Corte es acertada al reconocer que esta institución también
está regulada por normas internacionales, que deben ser cumplidas en virtud=
del
artículo 4 de la Constitución.
Finalmente,
la aceptación del asilo diplomático en la sentencia de 23 de mayo de 2014
confirma el reconocimiento de esta institución como una regulada por normas
jurídicas internacionales, como parte de la tradición latinoamericana del a=
silo.
Con sus aciertos y desaciertos, los razonamientos y conclusiones en la
sentencia de 23 de mayo de 2014 sirven para orientar la práctica panameña en
materia de asilo, que debe ajustarse a los estándares internacionales
mencionados, de los cuales carece nuestra política exterior desde hace déca=
das.
=
* Acción de Inconstitucionalidad
presentada por la Firma Forense Vega y Álvarez contra el Decreto Ejecutivo
N°301 de 19 de noviembre de 2010, Entrada N°1208-10, Magistrado Ponente: Ha=
rley
J. Mitchell D.
=
y Licenciado en Derecho y Ciencias
Políticas (Universidad Santa María La Antigua, Magna Cum Laude); Especialista en Docencia Superior (Universidad
Santa María La Antigua, Summa Cum L=
aude).
Profesor Adjunto de Filosofía del Derecho y Derechos Humanos, Universidad S=
anta
María La Antigua; Profesor Adjunto de Derecho Internacional, Facultad de Re=
laciones
Internacionales, Universidad del Caribe; Relator de Panamá para el módulo “=
International Law in Domestic Courts” de
Oxofrd University Press. Cursos y seminarios especializados en Derecho
Internacional en la Academia de la Haya de Derechos Internacional y la Ofic=
ina
de las Naciones Unidas en Ginebra.
=
[1] Decreto
Ejecutivo N° 310 (19 de noviembre de 2010), Por la cual se concede asilo territori=
al a
la Señora María del Pilar Hurtado Afanador, ciudadana colombiana.
=
[2] Panamá,
Constitución Política de la República (11/10/1972).
=
[3] Convención
Sobre Asilo Territorial, Caracas (28 de marzo de 1954).
=
[4]
Convención De Viena Sobre El Derech=
o De
Los Tratados, Viena (23 de mayo de 1969).
[5] Panamá, Decreto Ley N= ° 3 (22 de febrero de 2008), Que crea el Servicio Nacional de Migración, la Carrera Migratoria y dicta otras disposiciones. <= o:p>
[6]
La Institución del asilo y su reconocimiento como derecho humano en el sist=
ema
interamericano de protección (interpretación y alcance de los artículos 5, =
22.7
y 22.8, en relación al artículo 1.1. de la Convención Americana sobre Derec=
hos
Humanos). Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Opinión Consultiva de 30 de mayo de 2018. OC-25/18=
. ¶
78. [En adelante “Opinión Consultiva OC-25/18”].
=
[7] Corte
Internacional de Justicia: caso de asilo Colombo-peruano, decisión de
noviembre 20, 1950: ICJ Report, 1950, P.273-274. [En adelante “Caso de Asil=
o”].
=
[8] Convención
Sobre Asilo, La Habana (20 de febrero de 1928).
=
[9] Caso
de Asilo, p. 284.
=
[10] Panamá,
Ley N° 14 (18/5/200=
7), que
adopta el Código Penal.
=
[11] Sentencia de 28 de agosto de 1996,
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
=
[12] Sentencia de 30 de junio de 2008,
Pleno de la Corte Suprema de Justicia.
=
[13]
=
[14] Interpretación de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco del artículo 64 =
de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva de 14 de juli=
o de
1989. OC-10/89. ¶ 42.
=
[15] Convención
Sobre Asilo Diplomático, Caracas (28 de marzo de 1954).
=
[16] Caso
de Asilo, p. 277.
=
[17] Opinión Consultiva OC-25/18, ¶162-=
163.
IUSTITIA
et PULCHRITUDO (ISSN 1607-4319)
Vol.
1, No. 1, Julio - Diciembre 2020 =
pp.
151 - 155
_____________________________________________________________________=
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