¿Conculcación de derechos?: El
impacto de la pandemia de COVID-19 sobre la seguridad alimentaria y derecho=
a
la alimentación en Panamá
Dr. Carlos Guevara Manny*x
*Autor para Correspondencia. E-mail:
Recibido:
31 de diciembre de 2020
Aceptado:
12 de enero de 2020
__________________________________________________=
__
Resumen:
El presente
artículo analiza la afectación que ha tenido la pandemia de la COVID-19 en =
la
seguridad alimentaria y el derecho a la alimenación en Panamá. Para ello, se
parte de un analisis teórico de los conceptos de seguridad alimentaria y
derecho a la alimentación, en donde se estudia su desarrollo y regulación a
nivel nacional e internacional. Posteriormente, se analiza la situación en =
la
que se encontraba Panamá, en refencia a ambos conceptos, antes de la pademi=
a. Por
útlimo, se determina el impacto que ha tenido la pandemia en esta problemát=
ica,
y se analiza la respuesta de Panamá ante la misma.
Palabras cl=
ave:
:
: Food security, right to food, COV=
ID-19,
United Nations, Panama
Introducció=
n
Aparte de s=
er
una tragedia de grandes proporciones, la pandemia del nuevo coronavirus (CO=
VID-19)
proporciona una oportunidad para medir la capacidad de los gobiernos de
gestionar la seguridad humana durante una crisis, conforme a un criterio de
derechos. El sustento alimentario básico y el acceso al agua potable son los
aspectos más críticos de nuestra supervivencia y, por tanto, de la seguridad
humana. Por ende, son reconocidos, tanto en el Sistema de las Naciones Unid=
as,
como en el Sistema Interamericano, como derechos humanos.
Según
estimaciones de las agencias especializadas del Sistema de las Naciones Uni=
das ,
en 2019 (antes de la pandemia de COVID-19), 2 billones de personas en todo =
el
planeta—lo que equivale al 26% de la población mundial—en algún momento exp=
erimentaron
hambre o no tuvieron acceso a alimentos nutritivos y suficientes, lo que las
llevó a padecer niveles de inseguridad alimentaria entre moderados y graves=
[1]. Con=
cretamente,
en 2019 había 690 millones de personas en situación de malnutrición por déf=
icit
o subalimentación. Esta cifra equivale, aproximadamente, al 9% de la poblac=
ión
mundial de ese año. La población malnutrida tiene comprometido su acceso a
alimentos nutritivos o refleja una ingesta insuficiente de ellos. Sumados a=
la
subalimentación, otros tipos de malnutrición, como el sobrepeso y la obesid=
ad,
son condiciones cada vez más difundidas, debido a los cambios en los hábitos
alimentarios en todo el mundo.[2]
A pesar de =
su
prosperidad y el crecimiento económico sostenido en treinta años de democra=
cia
(1989-2019), la República de Panamá no es ajena a esta problemática mundial=
. Aunque
la medición de la inseguridad alimentaria es incompleta y no se actualiza
regularmente, antes de la pandemia, la población subalimentada fue estimada=
en
un 9.5% de la población total, lo que equivale a unas 400,000 personas en t=
odo
el país.[3] En c=
uanto
a otros tipos de malnutrición, según los resultados preliminares del Primer
Censo Preventivo de Salud realizado por el Ministerio de Salud y la Caja del
Seguro Social en 2015-2017, del total de 234,145 personas censadas, el 43.6=
% fue
diagnosticado con sobrepeso (incluyendo obesidad), lo que representa el may=
or
porcentaje entre las enfermedades no transmisibles diagnosticadas en toda l=
a república.[4]
Panamá se
enfrenta a severos desafíos ante la crisis de salud pública por la pandemia=
de
COVID-19. Como resultado del devastador estancamiento económico causado por=
el
confinamiento ordenado por el gobierno de Laurentino Cortizo (PRD, 2019-202=
4),
la gestión de la seguridad alimentaria debe ser la principal prioridad para=
el
gobierno panameño durante la pandemia, partiendo de la noción de que la
alimentación constituye, además de una necesidad fisiológica, un derecho hu=
mano.
Aunque se han presentado varias iniciativas como respuesta a esta preocupac=
ión,
a primera vista, el problema parece estar empeorando, en lugar de estar sie=
ndo atendido
efectivamente. Por esta razón, en este artículo reflexionamos acerca de la
efectividad de la respuesta de Panamá ante la intensificación de la insegur=
idad
alimentaria durante la pandemia.
Antecedentes teóricos
En 1983,
Richard Ullman advirtió que la forma tradicional de evaluar la seguridad,
utilizando únicamente al Estado como unidad de análisis, era inadecuada.
Explicó que, si bien un Estado puede tener éxito protegiendo su territorio
soberano de amenazas externas, en un sentido realista esta estrategia tiene
poca conexión con la seguridad de los individuos dentro del propio Estado.[5] En 1=
994,
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (“PNUD”) dedicó su
informe anual a un nuevo enfoque de seguridad centrado en las personas en l=
ugar
de los Estados. El PNUD dio a este concepto el rótulo de “seguridad humana”,
definida como “libertad para vivir sin miedo y libertad para vivir sin mise=
ria.”
El informe describe siete áreas críticas que contribuyen a la seguridad hum=
ana:
seguridad económica, alimentaria, sanitaria, ambiental, personal, comunitar=
ia y
política.[6]
Si bien el
concepto de seguridad humana ha sido criticado por su imprecisión,[7] no c=
abe
duda de la importancia crítica de uno de sus elementos: la seguridad
alimentaria. Es esta una condición que “existe cuando todas las personas
tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a alimentos
suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades energéticas
diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y sana”, de
acuerdo con la definición de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 199=
6. Para que esta situación se concrete o h=
aga
realidad, las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria—disponibilidad,
acceso, utilización y estabilidad—deben cumplirse de manera simultánea.
La
disponibilidad de alimentos está relacionada con el suministro, y determina=
da
por el nivel de producción de alimentos, los niveles de existencias y la
balanza comercial.[8] El
acceso a los alimentos significa que las personas poseen los recursos neces=
arios
para obtener los alimentos apropiados para una dieta nutritiva.[9] La
accesibilidad depende de las condiciones del mercado y los precios de los
alimentos, así como del poder adquisitivo de las personas, lo que, a su vez,
está relacionado con sus oportunidades de empleo e ingresos.[10]
La utilizac=
ión
se entiende comúnmente como la forma en que el cuerpo aprovecha al máximo l=
os
diversos nutrientes de los alimentos. Un buen uso de los alimentos por parte
del organismo depende de una alimentación adecuada y diversa, de un óptimo
estado de salud y buenos hábitos alimentarios, incluida la correcta prepara=
ción
de los alimentos y su eficiente distribución en los hogares, para que, de e=
ste
modo, la ingesta de energía y nutrientes sea suficiente. Adicionalmente, pa=
ra
lograr un estado de bienestar nutricional en el que se satisfagan todas las
necesidades fisiológicas, es necesario el acceso al agua potable, el saneam=
iento
y la atención de salud.[11]
“Estabilida=
d”
significa que las personas tienen acceso a una alimentación adecuada en todo
momento.[12]
Esta dimensión destaca la importancia de reducir los efectos adversos en las
otras tres dimensiones de la seguridad alimentaria.[13] La
vulnerabilidad y los choques o fluctuaciones relacionadas con la oferta y
demanda de alimentos son subdimensiones de la estabilidad.[14]
En el debate
sobre seguridad alimentaria, existen conceptos relacionados, entre ellos, e=
l “derecho
a la alimentación”, la “soberanía alimentaria”, y la “democracia alimentari=
a”. De
acuerdo con las “Directrices voluntarias” de la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y la Agricultura (“FAO”), el derecho a la
alimentación no se limita a que las personas sean alimentadas, sino,
fundamentalmente, a que la alimentación se realice en condiciones de dignid=
ad.[15] El
derecho a una alimentación adecuada se define como “el derecho a tener acce=
so,
de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compr=
a en
dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y
suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a =
la
que pertenece el consumidor y que garantice una vida física y psíquica,
individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna”.[16]
Varios
instrumentos internacionales reconocen el derecho a la alimentación como un
derecho humano. En el Sistema de las Naciones Unidas, el punto de partida e=
s la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)[17] a la
que se añade, de manera importante, el Pacto Internacional de Derechos Econ=
ómicos,
Sociales y Culturales (1966).[18] Muc=
hos
otros instrumentos de las Naciones Unidas se refieren a este derecho, los m=
ás
significativos de los cuales se mencionan al calce.[19]
La relatora=
de
las Naciones Unidas para el derecho a la alimentación, Hilal Elver, explica=
que
la realización de este derecho depende, en primer lugar, de alcanzar la
seguridad alimentaria. Ambos conceptos podrían usarse alternativamente; sin
embargo, difieren porque el derecho a la alimentación se basa en un enfoque=
de
derechos humanos y la seguridad alimentaria se basa en una “visión económica
orientada a la oferta”.[20]
En el Siste=
ma
Interamericano se reconoce este derecho en el Protocolo de 1988 a la Conven=
ción
Americana de Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador)[21] y e=
n la
Convención Interamericana sobre obligaciones alimentarias (1989).[22]
El derecho
interno de la República de Panamá también estatuye el derecho a la
alimentación. La Constitución Política vigente (1972), en su artículo 56, e=
stablece
la obligación del Estado de garantizar la alimentación a sectores vulnerabl=
es
como los menores de edad, los ancianos y los enfermos desvalidos. El artícu=
lo
59, a su vez, instituye la obligación de los padres de alimentar a sus hijo=
s; y
el artículo 110 impone al Estado el desarrollo de “una política nacional de
alimentación y nutrición que asegure un óptimo estado nutricional para toda=
la
población, al promover la disponibilidad, el consumo y el aprovechamiento
biológico de los alimentos adecuados.”
Finalmente,=
el
artículo 118 de la Constitución Política establece como deber del Estado
“garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de contaminac=
ión,
en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan los requerimientos del
desarrollo adecuado de la vida humana.” Este artículo, así como la parte de=
l artículo
110 alusiva al “aprovechamiento biológico de los alimentos adecuados”, se
refiere a la dimensión de la seguridad alimentaria conocida como “utilizaci=
ón” (ver
arriba). El artículo 118, específicamente, hace referencia a la inocuidad de
los alimentos como elemento importante para asegurar su adecuada utilizació=
n.
Un segundo
concepto relacionado es el de la soberanía alimentaria. Según Vía Campesina=
, organización
promotora de esta propuesta:
[23]
Por otro la=
do, la
democracia alimentaria es “la implicación ciudadana en las cuestiones agríc=
olas
y alimentarias. Este concepto, agrega Claire Heinisch, “se funda en la crít=
ica
del individualismo y reconoce que los consumidores pueden ser sensibles a l=
os
intereses de los demás (productores de alimentos, otros consumidores, gener=
aciones
futuras y otras especies)”.[24]
¿Cómo se determina la seguridad alimentaria?
Tradicional=
mente,
el análisis de la suficiencia se ha hecho sobre la base de la contabilizaci=
ón
del Suministro de Energía Alimentaria (SEA) de un país, por medio de las Ho=
jas
de Balance de la FAO, contrastando el resultado con el requerimiento mínimo
necesario para que sobrevivan todos sus habitantes, en función de su
distribución etaria y por sexo, y de un nivel mínimo de actividad física
(alrededor de 1,840 kilocalorías por día). De acuerdo con la FAO:
[25]
Otra
metodología para aproximarnos a la seguridad alimentaria de una sociedad se
basa en la evaluación de la situación nutricional. La malnutrición, explica=
la
FAO (2006) “es la deficiencia, exceso o desbalance de energía calórica o de=
uno
o más nutrientes, incluyendo proteínas, vitaminas, minerales, o trazas de
elementos.”[26]
Incluye las siguientes condiciones: “desnutrición (retraso del crecimiento,
emaciación e insuficiencia ponderal), los desequilibrios de vitaminas o
minerales, el sobrepeso, la obesidad, y las enfermedades no transmisibles
relacionadas con la alimentación.”[27]
Como se
mencionó al inicio, el número de personas en condiciones de inseguridad
alimentaria en todo el mundo se estimó en 2 billones en 2019, lo que repres=
enta
más de una cuarta parte de la población mundial. Un factor importante detrá=
s de
la inseguridad alimentaria es la desaceleración económica, especialmente en
áreas pobres y con profundas desigualdades.[28] Se
produce una desaceleración cuando el crecimiento del producto interno bruto=
(PIB)
se ralentiza, pero no disminuye. C=
uando
el PIB disminuye, el término correcto es “recesión”.[29]
Hasta el
momento, la pandemia de COVID-19 ha creado problemas tanto del lado de la
oferta como de la demanda de la seguridad alimentaria mundial. Según el Ban=
co
Mundial, las cadenas de suministro de alimentos se han mantenido más establ=
es
que el comercio a nivel mundial. Sin embargo, se han visto comprometidas en=
algunos
países como consecuencia del acaparamiento, los confinamientos, las
restricciones de movilidad y las condiciones de salud de los trabajadores
vinculados al sector agropecuario.
Los impacto=
s del
lado de la oferta también pueden estar vinculados a interrupciones en el
suministro de insumos agrícolas como fertilizantes, semillas o escasez de m=
ano
de obra. Los países que dependen de una gran cantidad de importaciones para=
el
suministro de alimentos son especialmente vulnerables a las posibles
restricciones de exportación relacionadas al acaparamiento en los países
exportadores. Estos países pueden optar por almacenar o acumular sus excede=
ntes
en un esfuerzo por protegerse contra la futura inseguridad alimentaria de su
propia población.
Por el lado=
de
la demanda, la pérdida de ingresos y remesas monetarias del extranjero están
creando fuertes tensiones y riesgos para la seguridad alimentaria en muchos
países.[30] Sin
ingresos, no se pueden comprar alimentos. En otras palabras, la falta de
ingresos limita u obstaculiza por completo el acceso a los alimentos.
Los confina=
mientos
impuestos por los gobiernos, con el fin de aplanar la curva de propagación =
de
COVID-19, han creado una crisis económica generadora de desempleo y pérdida=
de
ingresos en todas partes. Un informe elaborado por el Sistema de la Integra=
ción
Centroamericana (SICA) sobre el impacto económico proyectado del COVID-19 en
Centroamérica y República Dominicana estableció cinco formas en que América
Latina se vería afectada directamente.
En primer l= ugar, a través de una reducción general de la actividad comercial en todos los sectores de la región. En segundo lugar, mediante una reducción significati= va en la demanda de servicios en el turismo, un sector del que dependen muchos países de la región. En tercer lugar, como consecuencia de la interrupción = de las cadenas globales de suministro. En cuarto lugar, a través de la caída de los precios de algunas de las principales exportaciones de la región. Y, en quinto lugar, la incertidumbre que cubre toda la situación mantendrá en suspenso la mayoría de las inversiones, a la espera de que pase la crisis.<= o:p>
En
Centroamérica, se espera una disminución en las remesas que normalmente env=
ían
migrantes de la región desde Estados Unidos y Europa.[31]
Adicionalmente, las interrupciones en las cadenas de suministro y los cambi=
os
de precios podrían afectar con más fuerza a los países que importan una gran
parte de sus alimentos, porque dependen de estas redes para procurar una pa=
rte
considerable de su oferta alimentaria. Un ejemplo claro es Haití, donde se
importa el 88% del arroz consumido en el país.
Otra debili=
dad
alarmante de la región es la gran cantidad de trabajadores informales. La i=
nformalidad
en América Latina abarca, aproximadamente, a 130 millones de personas, quie=
nes
han sido muy afectadas por las medidas de contención del COVID-19,
impidiéndoles trabajar y, por ende, comprar alimentos.[32] La
imposición de estas medidas, evidentemente, tiene implicaciones para su der=
echo
a la alimentación.
Panamá en
vísperas de la pandemia
Tanto en Pa=
namá
como en muchas otras partes del mundo, la persistencia de
malnutrición—incluyendo subalimentación y sobrepeso—guarda estrecha relación
con factores exógenos al individuo. En primera instancia, vale la pena
mencionar la manera en que se producen, se comercializan, y se hacen accesi=
bles
los alimentos a la población. En la actualidad, la globalización tiene una
enorme influencia sobre nuestros sistemas alimentarios. Muchos países impor=
tan
una porción significativa de su suministro de alimentos y dependen de compl=
ejos
sistemas de transporte para acceder a ellos. Todo gobierno debe ser conscie=
nte
de las complejidades del sistema alimentario de su país y estar preparado p=
ara
gestionar cualquiera amenaza que lo afecte.
Panamá es un
país cuya oferta alimentaria depende, significativamente, de productos
importados. Aunque no hay estadísticas específicas al respecto, una vocera =
de
la Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura estimó en 2015 que el 60% d=
e la
oferta local de alimentos procedía del extranjero.[33] El
descenso en la producción local de alimentos ilustra, por una parte, esta
realidad. Tomando el año agrícola 1990/1991 como punto de partida, la
producción de arroz—el principal artículo de consumo alimentario en
Panamá—alcanzó su más alto nivel en 2003/2004, cuando fueron cosechados 8,872,600 quintales (o 2.8 quintales per cápita). A =
partir
de ese año, la producción ha disminuido, situándose en 7,416,500
(o 1.8 quintales per cápita) en el año agrícola 2018/2019, lo que
representa un descenso del 37%.[34]
En lo que
respecta al maíz, la cosecha más grande se obtuvo en 2014/2015: 3,099,000
quintales (o 0.8 quintal per cápita), luego de lo cual han venido registrán=
dose
descensos hasta 2,451,200 quintales (o 0.6 quintal per cápita) en 2018/2019,
equivalente a una baja del 21%.[35] En cuanto al frijol de bejuco, cuya may=
or
producción se alcanzó en 1994/1995 (138,200 quintales, o 0.05 per cápita), =
el
rendimiento en 2018/2019 fue de 96,000 quintales (0.02 per cápita), lo que
representa un descenso del 31%.[36]
Estos desce=
nsos
en la producción de granos básicos en la dieta panameña, tanto en términos
absolutos como per cápita, sugieren una tendencia al alza en la importación=
de
alimentos. Efectivamente, la balan=
za
comercial registra un aumento en este renglón. Entre enero y septiembre de
2016, el peso neto de los productos alimentarios para el consumo humano
importados a la república representó el 8% del peso total de bienes de cons=
umo
traídos del exterior. En el mismo lapso de 2017, la proporción aumentó a 10=
%;
en 2018, a 12%; en 2019, hubo un leve descenso a 11%; pero en 2020, la
proporción aumentó a 14%.[37] En otras palabras, en el lustro más rec=
iente
(2016-2020), el renglón de alimentos ha crecido como parte del total de bie=
nes
traídos del exterior.
Acceso difi=
cultoso
para parte importante de la población
Además de la
disponibilidad de alimentos, que en Panamá depende, considerablemente, de
importaciones, el acceso a los bienes alimentarios es un factor fundamental
para asegurar y promover la seguridad alimentaria. Aunque depende de más de=
una
variable, en las economías modernas y monetizadas, el factor más importante
detrás del acceso a alimentos es un ingreso que permita la adquisición de, =
al
menos, una canasta alimentaria básica. En la mayoría de los casos, la
posibilidad de un ingreso suficiente depende de un empleo u ocupación
remunerada y estable, que alcance para obtener los bienes mínimos necesarios
para mantener adecuados niveles nutricionales.
En Panamá,
según lo que puede colegirse de las estadísticas disponibles, la adquisició=
n de
la canasta básica de alimentos requiere que las personas destinen un alto
porcentaje de sus ingresos a dicho fin. Esta apreciación se basa en un anál=
isis
de la capacidad de la mediana del salario mensual—la estadística salarial m=
ás
completa que provee el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC)—para
cubrir el costo de la canasta básica.
Según
estadísticas oficiales suministradas por la Autoridad de Protección al
Consumidor y Defensa de la Competencia (ACODECO), si bien el aumento del co=
sto
de la canasta en una década (2010-2019) ha sido inferior al crecimiento en =
la
mediana del salario mensual, el peso de dicho costo en el presupuesto de los
asalariados sigue siendo alto. Efectivamente, la canasta más económica aume=
ntó
su costo en 10% entre agosto de 2010 y 2019, mientras la más costosa subió =
de
valor en 15%. Entre tanto, la mediana del salario mensual total aumentó en =
76%,
mientras que la mediana del salario mensual urbano aumentó en 64% y la medi=
ana
del salario mensual de la provincia de Panamá subió en 63%. Sin embargo, la
proporción del salario acaparada por la canasta básica—la cual, según el
análisis presentado, también habría disminuido—sigue siendo alta, represent=
ando
entre el 32% y el 44% de la mediana de salario mensual, como lo muestra el
Cuadro N°1.
|
|
2010 |
2019 |
=
16; |
|
Mediana del salario mensual (I=
NEC,
US$) |
|
|
|
|
Total |
410 |
722 |
76% |
|
Urbano |
462 |
756 |
64% |
|
Provincia de Panamá* |
473 |
769 |
63% |
|
Costo de la canasta básica
familiar (ACODECO, agosto, US$)** |
|
|
|
|
Mínimo |
221 |
244 |
10% |
|
Máximo |
274 |
315 |
15% |
|
Costo
proporcional de la canasta básica familiar (mínimo) |
|
|
|
|
Total |
54% |
34% |
|
|
Urbano |
48% |
32% |
|
|
Provincia de Panamá* |
45% |
32% |
|
|
Costo
proporcional de la canasta básica familiar (máximo) |
|
|
|
|
Total |
67% |
44% |
|
|
Urbano |
59% |
42% |
|
|
Provincia de Panamá* |
58% |
41% |
*Excluye Panamá Oeste (distritos de Arraiján, La Chorrera, Capira, C=
hame
y San Carlos) en 2019. **En agosto de 2010, promedio del costo reportado por
cadenas de supermercados en los distritos de Panamá, San Miguelito, Arraijá=
n y
La Chorrera; en agosto de 2019, promedios calculados por ACODECO en los
distritos de Panamá y San Miguelito. Fuentes: INEC, Encuesta continua de
hogares: agosto 2010 (Panamá: INEC, 2010), Cuadro 441-35, “Población de=
15
y más años de edad empleada en la república”, en: https://www.inec.gob.pa/archivos/=
P4291441-35.pdf; INEC, Estadísticas del trabajo: encuesta de
mercado laboral, agosto 2019 (Panamá: INEC 2019), Cuadro 24, “Población=
de
15 y más años de edad empleada en la república” en: https://www.inec.gob.pa/archivos=
/P0705547520191127132010Cuadro%2024.pdf; Autoridad de Protección al Consumidor y Defensa =
de
la Competencia (ACODECO), “Reporte estadístico de la canasta básica de alim=
entos:
distritos de Panamá, San Miguelito y La Chorrera, agosto 2010”, en <=
span
lang=3DEN-US>https://www.aco=
deco.gob.pa/view.php?arbol=3D4&sec=3D1&pagi=3D48<=
span
style=3D'font-size:10.0pt;font-family:"Garamond",serif;mso-bidi-font-family=
:"Times New Roman";
mso-ansi-language:ES-PA'>; ACODECO, “Reporte estadístico de la canasta bási=
ca
de alimentos: distritos de Panamá y San Miguelito, agosto 2019”, en: https://www.aco=
deco.gob.pa/view.php?arbol=3D4&sec=3D1&pagi=3D3
El
planteamiento realizado hasta el momento es incompleto por varios motivos, =
los
cuales se detallan a continuación. En primer lugar, los precios indicados s=
on corrientes
(o actuales). A fin de obtener mayor precisión sobre su variación, conviene
ajustarlos por inflación, ejercicio que se realiza a continuación, a precio=
s de
2010.
|
|
2010 |
2019 |
=
16; |
|
Mediana de salario mensual (IN=
EC,
US$) |
|
|
|
|
Total |
410 |
621 |
51% |
|
Urbano |
462 |
650 |
41% |
|
Provincia de Panamá* |
473 |
661 |
40% |
|
Costo de la canasta básica
familiar (ACODECO, agosto, US$)** |
|
|
|
|
Mínimo |
221 |
210 |
-5% |
|
Máximo |
274 |
271 |
-1% |
|
Costo
proporcional de la canasta básica familiar (mínimo) |
|
|
|
|
Total |
54% |
34% |
|
|
Urbano |
48% |
32% |
|
|
Provincia de Panamá* |
45% |
32% |
|
|
Costo
proporcional de la canasta básica familiar (máximo) |
|
|
|
|
Total |
67% |
44% |
|
|
Urbano |
59% |
42% |
|
|
Provincia de Panamá* |
58% |
41% |
Ajuste de los valores a precios constantes hecho en Savings.org (https://www.sav=
ing.org/inflation/inflation.php?amount=3D315). Acceso: 29 de diciembre de 2020.
El ajuste p=
or
inflación sugiere una mejoría en los precios para el consumidor (básicament=
e, a
partir del incremento salarial). Sin embargo, como es lógico, el costo
proporcional de la canasta básica se mantiene en los mismos valores que en =
el
Cuadro N°1, debido a que el ajuste por inflación impactó en la misma propor=
ción
a los salarios como a los costos a precios constantes presentados en el Cua=
dro N°1.
Aun cuando el costo proporcional de la canasta básica disminuyó entre 2010 y
2019, puede afirmarse que se mantiene alto, acaparando, como poco, casi una
tercera parte (32%) de la mediana del salario mensual urbano o de la Provin=
cia
de Panamá.
En respuest=
a a
este cálculo, podría argüirse que las estadísticas salariales son individua=
les
mientras que la canasta básica representa el costo de alimentación para una
familia compuesta, en promedio, por 3.84 personas en 2010 y 3.48 personas en
2019 (según ACODECO). Podría añadirse, además, que entre esas 3.84 personas=
en
2010 o 3.48 personas en 2019, más de una recibe un salario, aunque esta es =
una
suposición que de ninguna manera puede generalizarse en ausencia de un estu=
dio
que la sustente. Aun así, duplicando la mediana del salario mensual para
generalizar ese supuesto (que, como se ha dicho, no puede ser generalizado =
sin
corroboración), la proporción del salario destinada a la compra de la canas=
ta
básica sigue siendo alta, según lo muestra el Cuadro N°3.
|
|
2010 |
2019 |
|
Mediana de dos salarios mensua=
les
por familia (INEC, US$) |
|
|
|
Total |
820 |
1,242 |
|
Urbano |
924 |
1,300 |
|
Provincia de Panamá* |
946 |
1,322 |
|
Costo de la canasta básica
familiar (ACODECO, agosto, US$)** |
|
|
|
Mínimo |
221 |
210 |
|
Máximo |
274 |
271 |
|
Costo
proporcional de la canasta básica familiar (mínimo) |
|
|
|
Total |
27% |
17% |
|
Urbano |
24% |
16% |
|
Provincia de Panamá* |
23% |
16% |
|
Costo
proporcional de la canasta básica familiar (máximo) |
|
|
|
Total |
33% |
22% |
|
Urbano |
30% |
21% |
|
Provincia de Panamá* |
29% |
20% |
[38]
[39] Aun=
que
no existe un estudio reciente sobre el valor nutricional de dicha canasta, a
simple vista parece incompleta para alimentar a 3.48 personas. Además, resu=
lta
evidente que algunas de las calorías que aporta no contribuyen a mejorar el
estado nutricional de la población, sobre todo tratándose de productos con
contenidos artificiales y altos en azúcar, sodio o que se transforman en gr=
asas
saturadas. La pregunta obligada, en el contexto que nos ocupa, es si los
criterios aplicados a la definición de una canasta básica se ajustan a los
postulados del derecho a la alimentación, tal cual se conceptúa este derech=
o en
la normativa internacional y en la Constitución Política de la República de
Panamá.
[40]
[41] Ace=
rca
del ingreso del sector informal y su capacidad para atender sus necesidades=
nutricionales,
poco se sabe. Por ende, no podemos presumir que su seguridad alimentaria es=
tá
garantizada ni, mucho menos, que su derecho a la alimentación ha sido tomad=
o en
consideración por las políticas sociales del país.
En resumidas
cuentas, la sección anterior y esta se han referido a dos importantes
dimensiones de la seguridad alimentaria, disponibilidad y acceso a los
alimentos. Una mirada cuidadosa in=
dica
que ambas dimensiones presentan importantes riesgos en Panamá. En términos =
de
disponibilidad, todo indica que una porción significativa de los alimentos
consumidos en el país se importa, aunque este aspecto no se ha determinado =
con
precisión. En épocas de crisis, la importación de alimentos puede enfrentar
escaseces o alzas inusitadas en los precios, como ha sido indicado.[42]
En lo que
respecta al acceso a los alimentos, determinado en gran medida por el ingre=
so
disponible, es evidente que el dinero de que dispone una mayoría para asegu=
rar
sus medios de vida no es suficiente para garantizar una adecuada alimentaci=
ón.
Hemos visto que la población asalariada o plenamente empleada debe asignar =
una
porción importante de sus ingresos a la adquisición de alimentos, frecuente=
mente
de mala calidad, lo que, desde una perspectiva de derechos, constituye una
afectación a su derecho a la alimentación. En consecuencia, esa población s=
e ve
obligada a postergar la satisfacción de otras necesidades relacionadas con =
la
vivienda, el transporte, la educación, la salud, la sana recreación o el
ahorro, que le permitiría tener un colchón en tiempos de crisis (como la
pandemia del COVID-19).
En cuanto al
sector informal, que en agosto de 2019—fecha de realización de Encuesta de
Mercado Laboral—comprendía a unas 716,113 personas,[43] no =
hay
indicios ciertos de su posibilidad de cubrir el costo de la canasta básica
familiar. Debido a la precariedad que predomina en ese sector, es muy posib=
le
que amplios segmentos de esa población padezcan de inseguridad alimentaria
leve, moderada o severa, aún antes de la pandemia. De esa manera, además,
estaría conculcándose su derecho a la alimentación.
La inseguridad alimentaria en Panamá antes del
COVID-19
La subalimentación se define como la condición en la cual el “consu=
mo
habitual de alimentos” de un individuo “es insuficiente para proporcionarle=
los
niveles de energía alimentaria necesarios para llevar una vida normal, acti=
va y
sana”[44].
Como se mencionó previamente, antes de la pandemia, la prevalencia de
subalimentación en Panamá se estimaba en 9.5%, lo que equivale a unas 400.0=
00 personas[45]<=
/a>
Según el Banco Mundial, en 2018, el 13% de la población panameña vi=
vía
bajo la línea de la pobreza (lo que equivale, aproximadamente, a 524,000
personas) y el 5% de la población total (aproximadamente, 208,000 personas)=
, subsistía
en condiciones de pobreza extrema. En 2019, agrega la fuente, “la pobreza s=
olo
disminuyó marginalmente” y se avizora “que los impactos de la pandemia por =
la
COVID-19 afecten los avances logrados, agudizando los niveles de pobreza e
inequidad dentro de los grupos más pobres y vulnerables en las poblaciones
indígenas y afrodescendientes”[46].
En términos de pobreza multidimensional, la situación en Panamá es =
aún
más crítica. La pobreza multidimensional es una aproximación a la pobreza q=
ue
trasciende la mera falta de ingresos como indicador exclusivo, para abarcar
“carencias a nivel de los hogares y las personas en los ámbitos de la salud=
, la
educación y el nivel de vida”[47].
El primer cálculo del índice de pobreza multidimensional hecho en Panamá es=
timó
que esta situación abarcaba a 777,752 personas en 2017 (19% de la población=
)[48].
Este porcentaje se mantuvo en 2018, aunque la población afectada aumentó a
789,181[49].
El cálculo de la población total en situación de pobreza multidimensional n=
o se
incluyó en entregas posteriores, pero podemos suponer que, dado el impacto
económico de las medidas impuestas para enfrentar la pandemia, no es menor =
al
19%, en términos porcentuales y, en términos absolutos, debe ser superior a=
las
cifras estimadas en 2017 y 2018.
La pobreza y el bajo nivel de ingresos guardan relación, primordial=
mente,
con la dimensión de acceso a los alimentos, ya que la accesibilidad de
alimentos nutritivos de alta calidad es limitada y, en muchos casos, hasta =
nula
para personas que viven en la marginación. Lo cual conduce a una mala
utilización de los alimentos debido a la nutrición limitada que se obtiene =
al
consumir alimentos de baja calidad.
Otra causa importante de subalimentación es la falta de saneamiento=
y acceso
al agua potable. La FAO considera que la erradicación del hambre se logra
cuando el nivel de subalimentación es menor del 5%[50];
en Panamá, recordemos, fue estimada en 9.5% antes de la pandemia[51]<=
/a>
Los impactos de la malnutrición
Se mencionó anteriormente que la seguridad alimentaria puede medirse
con base al suministro de energía alimentaria (SEA) de un país o de su
situación nutricional (ver arriba). Recordemos que hay tres indicadores
generales de la desnutrición. La desnutrición crónica, definida como “retra=
so
en el crecimiento o retardo de altura para la edad”, normalmente se mide en
niños menores de cinco años[52]
y se determina mediante la medición de la estatura o talla de los niños seg=
ún
su edad. La baja talla para la edad en un niño o niña menor de cinco años
indica que ha experimentado “un episodio o episodios pasados prolongados de
desnutrición”[53].
Este tipo de subalimentación es la más difícil de diagnosticar, por lo que a
menudo pasa inadvertida[54].
Hay otros dos tipos de desnutrición: una es la desnutrición aguda o
emaciación, lo que significa bajo peso para la estatura; la otra es la desn=
utrición
global o insuficiencia ponderal, lo que significa bajo peso para la edad[55].
El cuadro N°4 presenta esquemáticamente estos tipos de desnutrición.
Tipo de desnutrición<= o:p>
Característica
Indicador
Desnutrición crónica
Retardo en crecimiento
Baja estatura para edad
Desnutrición aguda
Emaciación
Bajo peso para estatura
Desnutrición global
Insuficiencia ponderal
Bajo peso para edad
Los niños son especialmente vulnerables a la subalimentación. Según=
el
Ministerio de Salud, la desnutrición era la tercera causa de muerte en niños
entre uno y cuatro años en 2016. Existe una gran desigualdad de desnutrició=
n en
menores de cinco años entre provincias, la cual guarda relación con el acce=
so
al saneamiento. En relación a la prevalencia de desnutrición crónica (retar=
do
en crecimiento o baja talla para edad) en las provincias y comarcas, las
mayores tasas se observaron en las regiones indígenas de Guna Yala (61%), N=
gäbe
Buglé (53%) y Emberá Wounaán (31%).
La diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso son la
principal causa de mortalidad en niños de uno a cuatro años de vida en Pana=
má y
la cuarta causa de mortalidad en niños menores de un año. La gastroenteriti=
s y
colitis de origen no especificado son la segunda causa de morbilidad en niñ=
os
menores de un año y la tercera causa de morbilidad en niños de uno a cuatro
años de vida[56].
Estas enfermedades están relacionadas con la mala nutrición y la falta de
acceso a agua potable y saneamiento.
De acuerdo con el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, la
disponibilidad y el acceso a agua en cantidad y calidad adecuadas es esenci=
al
para la producción, procesamiento, transformación y preparación de alimento=
s.
La calidad del agua potable determina la eficiencia con la que el cuerpo hu=
mano
absorbe los nutrientes[57].
Por lo tanto, en estos casos se ve comprometida la utilización de los
alimentos, una de las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria.
Se ha documentado que la obesidad afecta de manera desproporcionada=
a
los pobres de las zonas urbanas. Los bajos ingresos llevan al consumo de
alimentos baratos, ricos en calorías y no nutritivos[58].
La pobreza en Panamá ha producido tales consecuencias.
En Panamá, la obesidad es la quinta causa más común de muerte.
Por otro la=
do,
de acuerdo con la Encuesta de Niveles de Vida realizada en 2008, el =
19%de
los niños menores de cinco años presenta retraso en el crecimiento en relac=
ión
con su edad (desnutrición crónica); alrededor del 1% tiene bajo peso para la
estatura (desnutrición aguda); y el 4% tiene bajo peso para su edad (desnut=
rición
global)[61].
En resumen, antes de la pandemia, las necesidades específicas de
seguridad alimentaria de Panamá incluían mejorar el saneamiento y el acceso=
a
agua potable, especialmente en áreas rurales e indígenas y continuar
disminuyendo la proporción de la población que vive en pobreza y pobreza
extrema. Estas eran las áreas críticas de riesgo a principios de 2020. La s=
ituación
ya era un desafío abrumador para cualquier gobierno. Ahora, frente a una
pandemia, el reto se intensifica mucho más.
La pandemia=
en
Panamá
Desde que se
confirmó el primer caso de COVID-19, el 9 de marzo de 2020, hasta el 31 de
diciembre del mismo año, Panamá contabilizó 246,790 casos de coronavirus y =
4,022
decesos por esta causa. Al 31 de diciembre, Panamá era el undécimo país en
prevalencia en el mundo (56,752 casos por millón de personas), solo superad=
o en
América por Estados Unidos (N°6). La prevalencia mundial era de 10,752 casos
por millón de habitantes, lo que indica que la prevalencia en Panamá era, en
ese momento, cinco veces mayor (5.28).
En términos=
de
muertes por millón de personas, Panamá registraba 925, con lo que ocupaba l=
a posición
N°22 en el mundo, superada en el continente americano por Perú (N°7 en el
mundo), Estados Unidos (N°14), México (N°18) y Argentina (N°21). La estadís=
tica
mundial al 31 de diciembre de 2020 era de 234 muertes por millón de persona=
s, lo
cual indica que la tasa de mortalidad en Panamá era casi cuatro veces más a=
lta que
la tasa mundial (3.95)[65].
Frente a un
sistema público de salud en mal estado y ante la posibilidad de un contagio
masivo que condujera a la saturación de los centros sanitarios, el gobierno=
de
Panamá optó por un estricto confinamiento de la población, criticado por su
violación de derechos constitucionales y su impacto negativo sobre la econo=
mía.
El gobierno impuso restricciones a los derechos de movilización y reunión—l=
as
que, a su vez, menoscabaron el ejercicio de otros derechos constitucionales,
como el derecho al trabajo, al salario, a la educación, a la salud y a la
alimentación de sectores vulnerables—mediante decretos ejecutivos, obviando=
el
procedimiento para la suspensión de garantías individuales contenido en la
Constitución[66].
A partir de=
l 16
de marzo se ordenó el cierre de locales deportivos y de esparcimiento y se
establecieron limitaciones para los residentes en edificios y casas[67]. Ta=
mbién
se suspendieron las actividades educativas presenciales en todo el territor=
io
nacional, suspensión que se mantiene a la fecha, con graves consecuencias p=
ara
el derecho a la educación de los niños y jóvenes, así como para otros aspec=
tos,
como la alimentación escolar[68]. El
cierre total de centros educativos oficiales y privados ha obligado a más de
850.000 estudiantes del país a permanecer en sus casas. Eventualmente, algu=
nos
planteles oficiales y privados instauraron modalidades de aprendizaje virtu=
al,
cuyo éxito ha sido limitado y cuestionado[69].
Aproximadamente 500,000 niños que se beneficiaban del programa de merienda
escolar se han quedado sin acceso a este servicio. A través del programa se
entregaba “una merienda escolar compuesta por galletas nutricionalmente
mejoradas, bebida láctea [o] crema nutritiva enriquecida, conformada por un
paquete de 34 gramos de galletas, 8 onzas de bebida láctea u 8 onzas de cre=
ma
nutritiva”[70].
El 17 de ma=
rzo
se prohibió la circulación de personas y vehículos (“toque de queda”) entre
nueve de la noche y cinco de la mañana[71]. El=
20
de marzo, se establecieron “cercos sanitarios” en distintos puntos del país=
, lo
que, en efecto, impidió el libre tránsito en el territorio nacional[72], con
evidentes implicaciones para el traslado de alimentos desde las zonas
productoras hasta los mercados urbanos. El 23 de marzo, el inicio del “toqu=
e de
queda” se adelantó a las cinco de la tarde[73].
Dos días más
tarde, el 25 de marzo, entró en vigencia una denominada “cuarentena total”[74], lo=
que
significó el encierro de la población, excepto por un par de horas a la
semana. Inicialmente, se permitió a
mujeres y hombres salir seis horas a la semana en tres turnos de dos horas =
cada
uno, en días distintos. Así, a las mujeres se les permitió salir escalonada=
mente,
de acuerdo con el último dígito de su cédula, los días lunes, miércoles y
viernes, y a los hombres, igualmente, de forma escalonada, según el mismo
parámetro, los días martes, jueves y sábado. Estas restricciones ocasionaron
aglomeraciones en los locales de expendio de alimentos y medicamentos (entre
los pocos a los que se les permitió continuar operando), y dificultaron
considerablemente el acceso a víveres para grandes segmentos de la població=
n,
que se vieron obligados a realizar largas filas para acceder a los locales a
las horas y en los días permitidos.
A partir de=
l 11
de abril, se prohibió la circulación de personas los fines de semana (desde=
la
medianoche del viernes hasta las 5 a.m. del lunes), con lo que la salida
autorizada de hombres, según el último dígito de su cédula, se redujo a dos
días a la semana (martes y jueves) durante dos horas cada día[75]. Las
actividades económicas, con excepción de la venta al por menor de alimentos=
o
fármacos, también fueron suspendidas, incluyendo el tráfico aéreo, uno de l=
os
principales renglones de la economía nacional.
La restricc=
ión
de salidas por sexo se levantó el 1 de junio, fecha a partir de la cual per=
mitió
el reinicio de algunas actividades económicas (entre ellas, ciertas obras d=
e construcción)
y recreativas, aunque se mantuvo el toque de queda a partir de las 7 de la
noche (hasta las 5 de la mañana)[76]. Sin
embargo, las salidas de hombres y mujeres en distintos días volvió a impone=
rse en
la ciudad capital y áreas aledañas el 8 de junio[77].
El 16 de ju=
lio,
un informe de la Unidad de Inteligencia de la revista The Economist
explicó cómo los casos de COVID-19 en Panamá aumentaron rápidamente, de men=
os
de 200 por día a fines de mayo a más de 1,000 por día en julio, luego de qu=
e el
gobierno trató de flexibilizar el confinamiento a partir de inicios de juni=
o,
como hemos visto. El informe, además, resalta el hecho de que muchas person=
as
sin los medios económicos necesarios para subsistir diariamente no podían d=
arse
el lujo de permanecer en casa, lo que las llevaba a incumplir los decretos =
de
reclusión. También revela que uno de cada ocho ciudadanos había obtenido un
salvoconducto para movilizarse fuera de sus horas autorizadas[78]. Es=
tos
salvoconductos, muchos obtenidos de manera dudosa, contradicen directamente=
el
propósito de implementar una cuarentena estricta, lo que redujo la efectivi=
dad
de esta estrategia.
Ante la
frustración ciudadana por la permanencia de las restricciones a la movilida=
d y
el desempeño de actividades económicas, el gobierno continuó relajando las
medidas gradualmente. La suspensión de la aviación fue revirtiéndose a part=
ir
del 17 de agosto[79].
A partir 7 de septiembre se autorizó la reapertura escalonada en varios ren=
glones,
iniciando con el resto de la construcción (gran generadora de empleo) y otr=
os[80]. De=
sde el
14 de septiembre se eliminó el confinamiento los sábados y las salidas cond=
icionadas
al sexo de las personas[81].
Cuando la
población panameña comenzaba a acostumbrarse a una relativa normalización de
las actividades, aunque bajo condiciones económicas preocupantes, el gobier=
no
respondió con nuevas restricciones de movilidad a un alarmante repunte en el
número de contagios. De tal suerte, el final del año enfrentó a los panameñ=
os a
“toques de queda” más estrictos (9 p.m. a 5 a.m. a partir del 4 de diciembr=
e; 7
p.m. a 5 a.m. a partir del 18 de diciembre), así como confinamientos totales
entre el 24 y el 28 de diciembre, y entre el 31 de diciembre de 2020 y el 4=
de
enero de 2021, con cierre total de actividades y sin posibilidad alguna de
circular durante 82 horas consecutivas en esas fechas[83]. Más
adelante, se ordenó un nuevo encierro, entre el 4 y el 14 de enero de 2021,=
con
suspensión de faenas laborales y salidas limitadas a seis horas a la semana
para mujeres y cuatro, para hombres.
Impacto
económico
Como era de
esperar, semejantes medidas draconianas adoptadas desde marzo de 2020 causa=
ron
el desplome de la economía panameña, lo cual paralizó (o erradicó) los ingr=
esos
de gran parte de la población. Inicialmente, las restricciones—consideradas
inconstitucionales por algunos observadores[84]—fue=
ron
recibidas con resignación por una población atemorizada. Algunos profesiona=
les
de la salud abogaron (y continúan abogando) por los encierros como medio pa=
ra
controlar los contagios y evitar la saturación de los hospitales panameños,=
mal
capacitados para enfrentar una urgencia de la magnitud del COVID-19[85].
Es evidente,
sin embargo, que las medidas impuestas por el gobierno no tuvieron en
consideración la seguridad alimentaria de la población, como tampoco, el
derecho humano a la alimentación y los derechos constitucionales al trabajo=
, el
salario, la salud y la educación, entre otros. Menos aún, no se ha tomado en
cuenta adecuadamente el impacto emocional y psicológico que la respuesta
gubernamental ha tenido sobre una población asustada y confinada, que ha vi=
sto
una erosión importante de sus medios de vida[86]. El
impacto emocional ha tenido expresiones como la violencia intrafamiliar y, =
en
casos extremos, un aumento en los homicidios y feminicidios[87].
En lo que
respecta a la economía—el aspecto directamente relacionado con la seguridad
alimentaria—entre enero y septiembre de 2020, el PIB panameño se contrajo e=
n 20%,
según cifras oficiales. La Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura de
Panamá estima que 2020 cerró con un descenso de 14% en el PIB, la caída más
pronunciada desde la crisis política y económica de 1987-1989, durante la
dictadura militar[88]. La
micro, pequeña y mediana empresa es uno de los sectores más afectados por l=
os
confinamientos impuestos por el gobierno[89]. Es=
tos
negocios generan el 49% del empleo en Panamá[90] y
dependen, en gran medida, de las ganancias diarias para subsistir y pagar s=
us
obligaciones, incluyendo la remuneración de sus trabajadores.
El estrepit=
oso desplome
de la economía ha producido un considerable aumento en el desempleo, con la
consecuente pérdida de ingresos para acceder a alimentos. Bajo los términos=
de
la Ley N°157 de 2020, fueron suspendidos hasta 282,000 contratos de
trabajo. Esta suspensión exime a l=
os
empleadores del pago del salario a sus trabajadores mientras dure la
emergencia, al tiempo que mantiene vigente la relación laboral. Al 15 de
diciembre de 2020, solo 102,000 contratos habían sido reactivados[91].
La más reci=
ente
Encuesta de Mercado Laboral del Instituto Nacional de Estadística y Censo
(INEC) muestra el calamitoso descenso en la ocupación entre agosto de 2019 =
y septiembre
de 2020. De los 146,111 desocupados contabilizados por la encuesta en agost=
o de
2019, la cifra había aumentado en 150%, a 371,567, en septiembre de 2020. En
2019, el número de desocupados representaba el 7% de la población
económicamente activa; el año siguiente, abarcaba al 18.5% de la misma
población[92].
De acuerdo con esta encuesta, el empleo informal envolvía al 45% de la
población empleada no agrícola en agosto de 2019, como se mencionó
anteriormente. Trece meses después, la informalidad había aumentado a 53%,
abarcando a 777,162 panameños[93].
Ante la fal=
ta
de estudios oficiales más recientes, otros cálculos sitúan el desempleo y la
informalidad a niveles aún superiores a finales de 2020. En junio de ese añ=
o,
el analista empresarial René Quevedo vaticinó que, al terminar el año, la
pandemia habría impactado “941,583 empleos (509,891 formal=
es y
431,692 informales), que es prácticamente la mitad de la fuerza laboral de =
la
población”[94].
Según la
Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresas (APEDE), en diciembre de 2020=
la
“cifra de desempleo” se situaba en 25% (presumiblemente, de la población
económicamente activa)[95]. Ot=
ro
cálculo, referente a la ocupación informal, sugiere que ésta podría haber
crecido hasta abarcar un 55% o 60 % de la población económicamente activa[96].
El gobierno
panameño no ha evaluado el impacto de sus medidas restrictivas sobre el ing=
reso
de las personas o, menos aún, sobre la seguridad alimentaria de la població=
n,
lo cual sería el primer paso en un esfuerzo por proteger y promover el dere=
cho
a la alimentación. UNICEF, sin embargo, ha efectuado dos encuestas que inte=
ntan
medir la afectación sobre hogares con al menos un menor de edad en Panamá,
divulgadas en mayo y diciembre de 2020, respectivamente. La entrega de
diciembre
[97]
De acuerdo =
con
la más reciente medición de UNICEF (diciembre de 2020), el 76% de los hogar=
es
encuestados ha perdido “parcial o totalmente sus ingresos” como resultado d=
e la
respuesta gubernamental a la pandemia. El 27% de las familias no cuenta con=
el
dinero necesario para atender sus necesidades elementales. Para hacer frent=
e a
la crisis, el 21% de los hogares ha tenido que endeudarse o vender activos =
y el
43% ha recurrido a ahorros. El 46% de las familias ha accedido a “algún tip=
o de
ayuda” y, de este porcentaje, casi tres cuartas partes (74%) la obtuvo del
programa “Panamá Solidario”, instituido por el gobierno panameño para atend=
er
la crisis (ver abajo). En otras palabras, la modesta ayuda proporcionada po=
r el
Estado (ver abajo) ha alcanzado a tan solo un tercio (34%) de la muestra
encuestada por UNICEF (46% x 74% =3D 34%)[98].
[99]<=
/a>. Según el citado monitoreo en las instalaciones =
de
salud, esto representa un problema de salud pública de nivel moderado, toma=
ndo
en cuenta que, según la OMS, durante el embarazo, los niveles de hemoglobina
disminuyen drásticamente y suelen alcanzar su punto más bajo en el segundo =
trimestre[100]=
. De acuerdo con los resultados del monitoreo
referido, que evaluó resultados en 11 de las 15 regiones de salud del país,
ninguna presentó un nivel bajo de anemia en mujeres embarazadas. Coclé fue =
la
única con un nivel leve de severidad de anemia; nueve regiones reportaron
niveles moderados de severidad (con una prevalencia entre 20% y 40%); y la =
comarca
de San Blas (Guna Yala) presentó una gravedad muy alta, con una prevalencia=
del
65%.[101]=
Si del lado=
de
la demanda, la expectativa en el marco de un decaimiento en el ingreso fami=
liar
es de una reducción en la cantidad y calidad de alimentos consumidos en los
hogares, las restricciones y confinamientos impuestos por el gobierno tambi=
én
han impactado por el lado de la oferta. En algun=
os
casos, la producción nacional de alimentos y las cadenas de suministro se h=
an
visto comprometidas. La pandemia de COVID-19 obligó a la mayoría de los
agricultores de Chiriquí a posponer sus actividades de siembra. Aquellos que
lograron sembrar lo hicieron en menor escala. Esto, sumado al aumento de las
lluvias en las principales zonas agrícolas del país, incluyendo los impactos
devastadores de los huracanes “Eta” e “Iota” (noviembre de 2020), ha provoc=
ado
una caída en la producción agrícola nacional. De acuerdo con la estimación =
del
diario La Prensa (16 de julio de 2020), el 80% de las hortalizas y
legumbres que se comercializan en Merca Panamá, principal local de venta de
productos agrícolas en la ciudad capital, proviene de la provincia de Chiri=
quí.
[102]=
. Los productores explican que necesitan personas
para cuidar las fincas y garantizar la producción agrícola que abastece al
resto del país; de lo contrario, se podría generar el cierre de algunas
explotaciones agrícolas, lo que podría conducir a pérdidas de producción y =
una
subida en el precio de los alimentos[103]=
.
Otros facto=
res
que contribuyen a que el país siga siendo afectado, de acuerdo con la Unida=
d de
Inteligencia de la revista The Economist, son un aumento en los
contagios, una respuesta económica ineficiente durante la pandemia, acusaci=
ones
de corrupción y graves divisiones en el partido gobernante. Estos factores
podrían confluir para producir serio malestar social si el gobierno no logra
recuperar credibilidad, limpiar su imagen y, oportunamente, demostrar
resultados reales en la lucha contra el COVID-19 y el declive económico[104]. I=
nvestigaciones
del sector académico sugieren que existe una relación entre los conflictos
violentos y la inseguridad alimentaria[105]. Si
llegara a surgir algún conflicto social en adición a los problemas económic=
os
ya existentes, lo más probable es que el panorama de la seguridad alimentar=
ia
en Panamá desmejoraría aún más.
Respuestas a la inseguridad alimentaria en tiempos=
de
crisis
Todo intento legítimo por afrontar el desafío de la seguridad aliment=
aria
durante la pandemia debe partir de un enfoque interdisciplinario, con
perspectiva de derechos, que aborde adecuadamente los problemas principales=
. Atender
los desafíos por el lado de la demanda significa, ante todo, resolver obstá=
culos
al acceso físico y económico a los alimentos. La superación de la desnutric=
ión
requerirá estimular el empleo digno, formal y adecuadamente remunerado, así=
como
una adecuada educación nutricional en muchos hogares. Ana Atencio del INCAP
señala que la educación alimentaria y nutricional debe ser parte de todos l=
os
programas de desarrollo social. Sería oportuno que los medios de comunicaci=
ón
utilizaran sus espacios como plataforma para contribuir a la educación
nutricional de la sociedad.
Obtener los resultados señalados, sin embargo, tomará mucho tiempo,
mientras que los problemas de acceso pueden y deben tratarse de inmediato. =
Para
que las personas tengan acceso a los alimentos que necesitan, deben poseer =
los
medios para comprarlos. Dichos medios tendrán que provenir ya sea del emple=
o (salarios)
o de subsidios gubernamentales. Ot=
ra
opción es la entrega de alimentos a quienes no tienen trabajo. El criterio
prevaleciente, derivado de una perspectiva de derechos humanos, es que si p=
or
consideraciones sanitarias, el gobierno impide que las personas trabajen, t=
iene
la obligación de proporcionarles los recursos necesarios para cubrir sus
necesidades alimentarias básicas. En este contexto, es importante mencionar
que, como parte de las medidas para promover una adecuada accesibilidad,
conviene controlar los precios de los artículos de la canasta básica para
garantizar el acceso económico durante la emergencia y evitar la especulaci=
ón.
Para atender la pérdida de empleos e ingresos que generó en muchas pa=
rtes
la respuesta a la pandemia, varios países de la región instituyeron subsidi=
os
monetarios y entregas de alimentos. En junio de 2020, un reportaje en el di=
ario
panameño La Prensa comentaba que El Salvador, un país con una econom=
ía
menos próspera que Panamá, los habitantes recibían apoyo financiero del
Gobierno a través de un bono valorado en 300 dólares mensuales, además de
canastas de alimentos que se entregaban a las familias afectadas. La vecina
Costa Rica implementó el bono “Proteger”, con un valor de 107 dólares, para=
las
personas que experimentaron reducciones salariales y 216 dólares para las q=
ue
han perdieron su trabajo y no recibían ingresos.
En Perú se distribuyó el “Bono Familiar Universal” con un valor
aproximado de 221 dólares mensuales. El
bono “Me quedo en casa” (valor: 108 dólares), junto con canastas de aliment=
os
(valoradas en aproximadamente 23 dólares), así como otros programas, como e=
l “Bono
Rural” y el “Bono Independiente”, también se implementaron cuando comenzó la
pandemia. Al momento del mencionado reportaje, en =
Chile,
una familia de cuatro sin ingresos formales era considerada vulnerable por =
el
gobierno y, según la información disponible, recibía un aporte entre 236 y =
337 dólares
al mes[106].
Las soluciones del lado de la oferta o suministro deben incluir estím=
ulos
y apoyo técnico para mejorar la producción, incluyendo la disponibilidad de
semillas e insumos necesarios para mantener niveles adecuados de producción=
. Atender
la escasez de mano de obra debido a problemas de salud y otros factores es,
también, importante. Podrían implementarse incentivos a fin de que algunos =
de
los cientos de miles de desempleados creados por la pandemia puedan encontr=
ar
ocupación remunerada en actividades de revitalización del sector agropecuar=
io.
El plan Panamá Solidario
El gobierno panameño tomó algunas medidas relativas a la oferta y dem=
anda
de artículos esenciales, incluyendo alimentos, para enfrentar la pandemia. =
Una
de las primeras acciones implementadas fue la regulación de precios de 14
productos de la canasta básica de alimentos y 11 productos de limpieza e
higiene personal como alcohol, desinfectantes de manos y mascarillas facial=
es[107] Tres semanas después del inicio de la pandemia, d=
ictó
el Decreto
Ejecutivo N°400 de 27 de marzo de 2020, mediante el cual se instituyó el pl=
an
“Panamá Solidario”.
El decreto describe el plan como un intento por abordar el desempleo =
y la
falta de ingresos mediante la distribución de bolsas de alimentos y subsidi=
os
financieros a las familias necesitadas. El decreto especifica que los
beneficios se distribuirán a personas que cumplan con las siguientes
características: vivan en situación de pobreza multidimensional, pertenezca=
n a familias
vulnerables, residan en zonas de difícil acceso o trabajen de manera
independiente. El decreto también establece que los servidores públicos, los
asalariados activos, los jubilados y los contribuyentes cuya última declara=
ción
de rentas fue superior a 11,000 dólares anuales estarán exentos de sus
beneficios[108].=
El plan tiene un componente directamente alimentario y otro de compen=
sación
parcial de ingresos (salarios) perdidos. El componente alimentario consiste=
de
dos partes: las bolsas de comida y los bonos para la compra de alimentos. S=
egún
el plan, se distribuye una bolsa de comida “cada quince días” a familias “e=
n el
Panamá rural y el Panamá de las comarcas” (sic)[109].
Inicialmente, sin embargo, también se entregaban bolsas en áreas urbanas.
De acuerdo con informaciones de prensa, desde sus inicios hasta el 22=
de
diciembre de 2020 se entregaron 4,784,495 bolsas de comida[110].
El valor de cada bolsa oscila entre 18 y 21 dólares, según el gobierno[111].
No está claro cómo se determinó este monto, ya que no refleja el costo de la
canasta básica de alimentos, la cual en agosto de 2020 (estadística más
reciente disponible) fue valorada entre 243.12 y 311.67 dólares mensuales,
según ACODECO[112].=
Para proveer las necesidades alimentarias de una familia de 3.48 miem=
bros
(tamaño promedio de un hogar panameño, según ACODECO), sería necesaria una
cantidad superior, probablemente cercana al promedio de 277.40 dólares entr=
e el
costo superior y el costo inferior de la canasta básica en agosto de 2020. =
Si
se entregan dos bolsas al mes, para satisfacer los requerimientos alimentar=
ios
de un hogar, cada bolsa debería tener un valor de $138.40. En cuanto al com=
ponente
nutricional de las ayudas, no ha sido oficialmente evaluado, lo cual consti=
tuye
una omisión importante. Su contenido, de acuerdo con Carlos Rognoni, vicemi=
nistro
de Desarrollo Agropecuario, consiste en “avena, pasta, sal, cremas, leche,
azúcar, galletitas nutritivas, harina, conservas de verduras, arroz, jamón,=
atún,
frijoles, aceite, café, leche Ideal y pasta de tomate”[113].
En otras palabras, predominan los carbohidratos refinados, los azúcares y l=
os
enlatados, con evidente carencia de alimentos proveedores de vitaminas y
micronutrientes.
Según lo dispuso el gobierno para ayudar a los productores agropecuar=
ios,
las bolsas de alimentos que forman parte del plan “Panamá Solidario” se com=
pran
a proveedores locales[114].
Del lado de la oferta o suministro, otra iniciativa del gobierno es el prog=
rama
“Panamá Agro Solidario”, compuesto por el plan “Agro Solidario”, dirigido a=
los
productores de alimentos y el plan “Agro Vida”, instaurado antes de la
pandemia, que busca ayudar a los agricultores de subsistencia. En el marco =
de
estas iniciativas, se contemplan diez puntos de ayuda para los productores =
de
alimentos, incluyendo préstamos sin interés, distribución de semillas, la
compra de la producción local a través del Instituto de Mercadeo Agropecuar=
io
(IMA) y el apoyo a 10,000 agricultores de subsistencia que ocupen hasta cin=
co
hectáreas de terreno, enfocándose en los más pobres[115].
A diferencia de las áreas rurales, donde se entregan bolsas de alimen=
tos,
en las áreas urbanas, el apoyo alimentario del plan “Panamá Solidario” cons=
iste
en la entrega de cuatro bonos de 20 dólares cada uno (total: 80 dólares), u=
na
vez por mes, a las familias que califican, según los criterios del programa.
Estos bonos deben utilizarse para la adquisición de alimentos[116].
De acuerdo con el gobierno, al 22 de diciembre de 2020 se habían entregado
2,390,075 bonos de comida[117].
La suma repartida mensualmente, aunque superior al valor de las bolsas, tam=
poco
alcanzaría para cubrir el costo de la canasta básica familiar.
El segundo componente del plan “Panamá Solidario” consiste en un auxi=
lio
de 100 dólares mensuales a personas suspendidas de sus trabajos, conforme a=
la
Ley N°157 de 2020, arriba mencionada. El auxilio, inicialmente fijado en 80
dólares mensuales, fue aumentado a 100 dólares en junio de 2020. Para ser
elegible, la persona debe haber sido incluida por su empleador en el regist=
ro
de contratos suspendidos[118]=
A partir del 1 de enero de 2021, la entrega se limitó a un miembro por
familia en hogares que no reciben otro beneficio dentro del Plan Panamá
Solidario, exceptuando a menores de 25 años dependientes de sus padres, qui=
enes
continuarán recibiendo el beneficio[119].
Inicialmente, se contempló excluirlos, pero las protestas de los jóvenes
condujeron a la reversión de esa decisión[120].
El auxilio se entrega en forma de bono o se acredita a la cédula de identid=
ad
(vale digital), la cual puede ser utilizada para compras de víveres hasta la
suma acreditada[121].
De acuerdo con el gobierno, al 22 de diciembre de 2020 el vale digital “ha
beneficiado a 1,253,391 personas, con un monto asignado de $586,532,940.00”,
incluyendo “cargas por $112,641,360.00 y recargas por $473,890,980.00[122].
Como en el caso de otros beneficios, el subsidio de 100 dólares mensuales
tampoco cubre el costo de una canasta básica de alimentos en Panamá.
Además de ser claramente insuficiente, según las propias estadísticas
oficiales, el programa Panamá Solidario ha sido señalado por corrupción e
ineficiencias en su ejecución. Días después del inicio de su implementación=
, en
abril de 2020 el gobierno se vio obligado a “separar” a funcionarios por ac=
tos
de corrupción vinculados a la entrega de las ayudas[123]. Simultáneamente, se denunció un tráfico=
de bonos[124],
así como la repartición indebida de bolsas y bonos a funcionarios
gubernamentales (quienes, según el Decreto Ejecutivo N°400 de 2020, no son
elegibles para recibirlos)[125].
En junio, el diario El Siglo afirmó: “La entrega de los bonos =
del
Plan Panamá Solidario se ha convertido para algunos en un negocio rentable”,
seguido de lo cual abordó algunos incidentes de corrupción. En particular, =
hizo
alusión a un caso de apropiación de bonos por parte de funcionarios de los
ministerios de Desarrollo Social y Vivienda en el corregimiento de Santa An=
a,
un histórico sector popular de la capital panameña[126].
En julio, una auditoría llevada a cabo por la Comisión de Justicia y Paz de=
la
Iglesia Católica y la Contraloría General de la República recogió quejas ac=
erca
de la discrecionalidad en la entrega de las ayudas, la incompetencia del
personal que tiene a su cargo la distribución y la falta de acceso efectivo=
a
los auxilios[127].=
La sustracción y acaparamiento de bonos por parte de funcionarios y
activistas del partido de gobierno adquirió ribetes sensacionales cuando un=
a funcionaria
de la Presidencia de la República e integrante del oficialista Partido
Revolucionario Democrático (PRD), involucrada en el tráfico de estos
instrumentos en Santa Ana, fue asesidada[128].
En violación de las normas impuestas por el propio gobierno, se le organizó=
un
funeral multitudinario, con la asistencia de cientos de copartidarios. En la
concurrencia pudo observarse a diputados oficialistas y a la ministra conse=
jera
de Salud, de cuyo despacho emanan las prohibiciones a la movilización y
aglomeración de personas, todo lo cual añadió calor a la indignación ciudad=
ana hacia
la gestión de la pandemia por parte del gobierno panameño[129].
Conclusión
Es evidente que las medidas impuestas por el gobierno para enfrenta=
r la
pandemia del COVID-19 han impactado la seguridad alimentaria de cientos de
miles de panameños. Sin embargo, el gobierno de Panamá no ha realizado un
estudio científico y sistemático de esta problemática, lo que, a la luz de =
las
obligaciones nacionales e internacionales establecidas en virtud del
reconocimiento del derecho a la alimentación en el Sistema de las Naciones
Unidas, el Sistema Interamericano y la Constitución Política de la Repúblic=
a de
Panamá, constituye una importante omisión que debe ser superada, a la mayor
brevedad.
Aun en ausencia de dicho estudio, la evidencia aquí presentada sugi=
ere
que las bolsas de alimentos y bonos alimentarios del plan “Panamá Solidario=
”, inclusive
si se repartiesen de manera transparente, según criterios de necesidad e
imparcialidad, no cubren en el costo de la canasta básica familiar. Estas
evidentes carencias comprometen la seguridad alimentaria de cientos de mile=
s de
panameños y niegan el ejercicio de su derecho a la alimentación. Además de que el contenido nutricional =
de las
bolsas de alimentos es deficiente, hay dudas acerca de que las ayudas se
distribuyen de forma sistemática y precisa a todas las familias necesitadas=
[130]=
[131].
De manera similar, el subsidio mensual de $100 (originalmente $80,
hasta junio de 2020) no se acerca a cubrir las necesidades mensuales de un
hogar. Aun si dos miembros de la familia reciben el subsidio, carecen de
recursos para cubrir el costo de la canasta básica de alimentos más barata.
Además, la entrega de este servicio se limita a los empleados suspendidos y
excluye a los trabajadores informales, cuyo número en septiembre de 2020 fue
estimado por el INEC en 777,162.
Se carece de registros centralizados y públicos que muestren quiéne=
s han
recibido los subsidios del plan “Panamá Solidario”. Existe información sobre
denuncias de personas que pensaban que tenían derecho al bono, pero no lo h=
an
recibido. También han circulado quejas de que los beneficios se distribuyen=
de
manera arbitraria y que individuos bien conectados con el oficialismo trafi=
can
con los subsidios[132].
Las medidas del lado de la oferta tomadas por el gobierno para
beneficiar a los productores se enfocan principalmente en la disponibilidad=
de
préstamos. Si bien estos préstamos no generan intereses, representan una de=
uda
adicional que podría mermar las ganancias futuras de quienes decidan tomarl=
os. Es
posible que muchos productores ya tengan préstamos pendientes. Nuevos crédi=
tos aumentarían
su deuda, sofocando aún más su futura salud y seguridad financiera.
La única forma de garantizar la seguridad alimentaria en un país qu=
e ya
presentaba cierto riesgo antes de la pandemia es aumentar la oferta y la
demanda sobre los niveles previamente existentes, tomando en cuenta que el
acceso a alimentos es un derecho humano fundamental. En consecuencia, es esencial que el gob=
ierno
enfoque sus acciones hacia ciertos objetivos elementales. La educación
nutricional es uno de ellos, que debe estar acompañada por el diseño de una
canasta básica adecuada a las necesidades de la población en materia de
nutrición. Esta canasta debe estar dirigida, además, a fortalecer las
capacidades inmunológicas de las personas para ayudarlas a hacer frente al
riesgo de contagios de COVID-19 y otras enfermedades, así como a prevenir c=
ondiciones
crónicas no contagiosas, vinculadas con el sobrepeso y la obesidad, como la
hipertensión, la enfermedad coronaria, el cáncer y la diabetes, entre otras,
que abundan en Panamá.
Deben realizarse esfuerzos para abaratar y hacer más accesible la
oferta alimentaria, sobre todo, de los productos de alto valor nutricional =
que,
idealmente, formarían parte de la canasta básica. Estos esfuerzos pueden
dirigirse a promover la agricultura familiar y sostenible, así como la
agricultura urbana, que ha dado buenos resultados en otros lugares[133].
Por el lado de la demanda, resulta imprescindible mejorar el nivel =
de
ingresos en Panamá, particularmente en los segmentos menos aventajados de la
población, a través de la creación de empleos dignos, la promoción de
emprendimientos legales y, mientras estas estrategias rindan resultados, la
entrega focalizada, sistemática y suficiente de subsidios. Este artículo ha
presentado algunos criterios generales para definir dichos segmentos: la
población extremadamente pobre (aproximadamente, 208,000 personas) y pobre
(aproximadamente, 524,000 personas) según el Banco Mundial (2018); las pers=
onas
que viven en condiciones de pobreza multidimensional (789,181 en 2018); y l=
os
trabajadores desocupados (371,567) e informales (777,162, ambos en septiemb=
re
de 2020). Estos son los segmentos cuyos requerimientos alimentarios y
nutricionales deben priorizarse, junto con sus necesidades de educación, sa=
lud
y trabajo, desde una perspectiva de derechos (no de favores o de canonjías)=
, a
través de acciones gubernamentales efectivas, focalizadas y profesionalmente
monitoreadas, implementadas mediante planes y procesos alejados del
clientelismo y la corrupción que caracterizan el desempeño del sector públi=
co
en Panamá.
y Licenciado en Finanzas, Universi=
dad
Santa María La Antigua; Maestría en Relaciones Internacionales, Ohio
University; Doctor en Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad de
Notre Dame. Profesor Asociado de Ciencias Políticas y Director de la Maestr=
ía
en Asuntos Internacionales, Florida State University, Panamá. Anteriormente,
fungió como Profesor en la Universidad de Nevada, Reno y en la Universidad =
del
Norte en Colombia. Autor de Panamanian Militarism: A Historical Interpretation
(Ohio University Press, 1996) y Pol=
itical
Careers, Corruption and Impunity: Panama’s Assembly, 1984-2009 (Notre D=
ame
Press, 2011). <=
/span>
* Ingeniera
Ambiental, Universidad Tecnológica de Panamá; MSc en Salud Ambiental,
Universidad de Sao Paulo; Candidata a Maestría en Asuntos Internacionales,
Florida State University, Panamá. Experiencia como parte de la Carrera
Diplomática y Consular de la República de Panamá y como consultora de la
Organización Panamericana de la Salud.
=
x Licenciatura en Música, Universi=
ty
of Southern California; Maestría en Asuntos Internacionales, Florida State
University, Panamá.
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Decreto Ejecutivo No. <=
span
lang=3DES-PA style=3D'font-family:"Garamond",serif;mso-ansi-language:ES-PA'=
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19 de marzo de 2020 (19/3/2020)
Gaceta Oficial 28984-C.
[73]Decreto
Ejecutivo No. <=
span
lang=3DES-PA style=3D'font-family:"Garamond",serif;mso-ansi-language:ES-PA'=
>505 de
23 de marzo de 2020 (23/3/2020=
) Gaceta
Oficial 28986-B.
[74]Decreto
Ejecutivo No. <=
span
lang=3DES-PA style=3D'font-family:"Garamond",serif;mso-ansi-language:ES-PA'=
>507 de
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ias-detectadas-en-el-plan-solidario/Acceso: 7 de e=
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social-con-35-quejas-sobre-el-plan-panama-solidario/ Acceso: 7 de
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mso-ansi-language:ES-PA'>
IUSTITIA et PULCHRITUDO (ISSN
1607-4319)
Vol. 2, No. 1, Enero - Junio 2021
pp. 31 - 61
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