Contribuciones de la jurisprudencia panameña a la
práctica sobre denuncia de tratados internacionales: comentarios a la sente=
ncia
del 2 de febrero de 2012
Gianfranco Smithy=
*Autor para Correspondencia. E-mail: gianfranco.alberto.smith@gmail.com
Recibido:
28 de diciembre de 2020
Aceptado:
12 de enero de 2020
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El Parlamento Centroamericano (PARLACEN=
) es
un órgano político del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), estab=
lecido
mediante el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras
Instancias Políticas (1987)[1],
del cual Panamá forma parte desde su ratificación tras la aprobación de=
la
Ley 2 de 16 de mayo de 1994[2]<=
![endif]>.
Quince años después de que el tratado
constitutivo del PARLACEN entró en vigencia para Panamá, la Asamblea Nacion=
al
aprobó la Ley 78 de 11 de diciembre de 2009[3],
“que deroga las leyes que aprueban los instrumentos internacionales relativ=
os
al Parlamento Centroamericano”, con el objetivo de terminar la membresía pa=
nameña
ante el PARLACEN.
Este desacierto jurídico fue demandado =
ante
el Pleno de la Corte Suprema de Justicia por el Dr. Julio Berríos Herrera. =
En
el libelo de la demanda, se argumentó que la Ley 78 de 11 de diciembre de 2=
009
era inconstitucional por violar los artículos 26 y 27 de la Convención de V=
iena
sobre el Derecho de los Tratados (CVDT)[4].
En su sentencia de 2 de febrero de 2012[5],
la Corte Suprema de Justicia confirmó que en efecto la ley 78 de 11 de
diciembre de 2009 era contraria al artículo 4 de la Constitución[6],
ya que se incumplieron las normas internacionales relativas a la terminació=
n y
denuncia de los tratados internacionales.
Este artículo analiza el razonamiento d=
e la
Corte Suprema de Justicia en dicha sentencia, específicamente en lo
concerniente al cumplimiento de obligaciones internacionales, procedimientos
para denunciar un tratado internacional, así como el rol que desempeña el
Órgano Legislativo en el control sobre los tratados internacionales.
La sentencia de la Corte Suprema de
Justicia analiza en primer lugar el artículo 4 de la Constitución, el cual
declara textualmente que la República de Panamá acata las normas del Derecho
Internacional. Esta disposición fue interpretada como una norma que reafirm=
a el
principio pacta sunt
servanda, codificado en el artículo 26 de l=
a CVDT,
según el cual los tratados en vigor son obligatorios para las partes y deben
ser cumplidos de buena fe. Según la Corte Suprema de Justicia, el contenido=
de
esta disposición implica que el cumplimiento del derecho internacional está
supeditado a lo dispuesto por el propio derecho internacional.
Esta interpretación no sólo es compatib=
le
con las opiniones de académicos como Julio E. Linares[7],
también lo es con el precedente del caso relativo a Ciertos Intereses Alema=
nes
en Alta Silesia Polaca (Alemania vs. Polonia) (1926), en el cual la Corte
Permanente de Justicia Internacional[8]
determinó que, desde el punto de vista del Derecho Internacional, las leyes
internas son simples hechos que expresan la voluntad y la actividad de los
Estados. En ese sentido, los efectos de la Ley 78 de 11 de diciembre de 2009
eran meramente declarativos, ya que la obligación de cumplir y el procedimi=
ento
para cesar las obligaciones en un tratado internacional, están determinadas=
por
el ordenamiento jurídico internacional.
Según la Corte Suprema de Justicia, el
artículo 4 de la Constitución fue infringido por la Asamblea Nacional al
aprobar la Ley 78 de 11 de diciembre de 2009, toda vez que la misma no era
compatible con el Tratado Constitutivo del PARLACEN, el principio pacta sunt servanda (artículo 26 C=
VDT), y
la obligación de abstenerse de invocar disposiciones de derecho interno como
justificación del incumplimiento de un tratado internacional (Artículo 27
CVDT). La aprobación de una ley interna con el objetivo de sustraernos de l=
as obligaciones
internacionales contraídas en el Tratado Constitutivo del Parlacen, es
incompatible con la obligación de cumplir de buena fe con los tratados
internacionales, pero sobre todo con la obligación de no invocar disposicio=
nes
de derecho interno para justificar el incumplimiento de un tratado
internacional. Ello es así, porque el procedimiento para desvincularnos de =
un
tratado internacional está regulado por el Derecho Internacional, no por el
derecho interno.
Para retirarse del PARLACEN, en princip=
io Panamá
debía seguir con lo dispuesto en el artículo 54 de la CVDT, el cual estable=
ce
que la denuncia de un tratado debe realizarse en atención a los términos del
mismo, u obteniendo el consentimie=
nto del
resto de los Estados partes. Ni el Tratado Constitutivo del PARLACEN contie=
ne
una cláusula de denuncia, ni las autoridades del Ministerio de Relaciones
Exteriores lograron obtener dicho consentimiento por medio de la vía
diplomática. En ese caso, lo correspondiente era aplicar supletoriamente el
artículo 56 de la CVDT, donde se establecen las excepciones para denunciar =
los
tratados que carecen de cláusulas de denuncia.
El artículo 56 de la CVDT establece que=
un
tratado carente de una cláusula de denuncia no puede ser denunciado, salvo =
que
conste que era la intención de las partes admitir dicha posibilidad, o que =
la
misma pueda inferirse de la naturaleza del propio tratado. Según Anthony Au=
st, demostrar
la existencia de alguna de estas excepciones es una tarea que corresponde al
Estado denunciante[9].
Adicionalmente, la intención de admitir denuncias al tratado, de acuerdo al
Juez de la Corte Europea de Derechos Humanos, Mark E. Villiger, se debe ext=
raer
de los criterios de interpretación de los tratados, codificados en el artíc=
ulo
31 y 32 de la CVDT[10].
Estos artículos permiten considerar la práctica subsecuente, los trabajos
preparatorios (travaux préparatoire=
s),
y los acuerdos formales o informales, relacionados o subsecuentes a la
conclusión del tratado[11].
Por otro lado, para determinar si la naturaleza del tratado permite que el
mismo sea denunciado, es necesario recurrir al objeto y al propósito del mi=
smo.[12]
Lo anterior era un ejercicio que debía
realizar Panamá, en lugar intentar sustraerse de su membresía del PARLACEN
mediante una disposición doméstica. Ahora bien, es importante señalar que la
Opinión Consultiva sobre “la denuncia por un Estado parte del Tratado
Constitutivo del PARLACEN y otras instancias Políticas” [13]
de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ), dictaminó que dada “la
naturaleza comunitaria del tratado” no era posible deducir la posibilidad de
denunciar el tratado de forma unilateral. Si bien Panamá no reconoce la
jurisdicción de la CCJ, dicha opinión consultiva es una fuente relevante pa=
ra
determinar si en efecto existe la posibilidad de retirarse del Tratado Cons=
titutivo
del PARLACEN con base en las excepciones del artículo 56 de la CVDT. Sin embargo, esta duda quedó despejada =
por la
Corte Suprema de Justicia, al concluir en su sentencia de 2 de febrero de 2=
012
que no es posible inferir la facultad de denuncia del texto del tratado
constitutivo del Parlacen, ya que “los Estados contratantes no lo han
manifestado así en ninguna declaración de voluntad conjunta o proposición de
reforma a los textos constitutivos” (Párrafo 60). Esta confirmación de part=
e de
la Corte Suprema de Justicia reduce las posibilidades de invocar las
excepciones del artículo 56 de la CVDT para retirar a Panamá del PARLACEN, =
por
lo que puede argumentarse que la única alternativa disponible para tal fin =
es
la del artículo 54 de la CVDT, reintentando obtener el consentimiento del r=
esto
de los Estados parte del PARLACEN.
Por otro lado, es interesante notar que=
, a
diferencia de otros ordenamientos jurídicos que asignan un rol más particip=
ativo
al Órgano Legislativo en el control de los tratados internacionales, la Cor=
te
Suprema de Justicia determinó que la facultad de este Órgano en ese aspecto
está limitada a la aprobación o desaprobación de los tratados antes de su
ratificación por el Órgano Ejecutivo, de modo que la facultad de denunciar =
un
tratado internacional corresponde exclusivamente al Órgano Ejecutivo, con
arreglo al artículo 184 de la Constitución. Otras jurisdicciones, como
Sudáfrica y el Reino Unido, asignan un rol más activo al Órgano Legislativo=
en
cuanto al control de los tratados internacionales, en el sentido de que es
permitido a los Parlamentos exigir (o incluso aprobar) la denuncia de un
tratado al Órgano Ejecutivo.
El razonamiento de la Corte Suprema de
Justicia en el caso de la denuncia del Tratado Constitutivo del PARLACEN nos
permite concluir, en primer lugar, que la facultad para denunciar un tratado
internacional corresponde exclusivamente al Órgano Ejecutivo, pues como fue
indicado, el rol del Órgano Legislativo en lo concerniente a los tratados
internacionales está limitado a su aprobación o desaprobación como paso pre=
vio
a su ratificación. En segundo lugar, la Corte Suprema de Justicia concluyó
acertadamente que la forma jurídicamente correcta para desvincularse de un
tratado internacional es la establecida por el derecho internacional, pues
hacerlo de otra forma, como ocurrió con la expedición de la ley 78 de 11 de
diciembre de 2009, sería contrario al artículo 4 de la Constitución y al
derecho internacional.
Sin perjuicio del hecho de que la ruta = que debía seguir Panamá estaba claramente definida en la CVDT, la solución es m= ucho más compleja. Ya que el Tratado Constitutivo del PARLACEN no contiene una cláusula de denuncia, y que Panamá no obtuvo el consentimiento de los otros Estados partes del PARLACEN, la solución más viable era fundamentar la denu= ncia en el artículo 56 de la CVDT. Sin embargo, a raíz del pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia en cuanto a la falta de evidencia de que el texto= del Tratado Constitutivo del PARLACEN permite inferir que era la intención de l= as partes admitir denuncias al tratado, es posible concluir que la solución disponible para Panamá es renegociar su salida a través del consentimiento = del resto de los Estados Partes, lo cual le permitiría a nuestro país hacerlo en apego al artículo 54 de la CVDT. <= o:p>
=
y Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas (Universidad
Santa María La Antigua, Magna Cum L=
aude);
Especialista en Docencia Superior (Universidad Santa María La Antigua, Summa Cum Laude), Maestría en Estudios
Diplomáticos (Oxford University, en=
curso).
Profesor Adjunto de Derecho Internacional en la Facultad de Relaciones
Internacionales de la Universidad del Caribe; Profesor Adjunto de Filosofía=
del
Derecho, Derechos Humanos y Derecho Internacional Público en la Universidad
Santa María La Antigua. Relator de Panamá para el módulo “International Law in Domestic
Courts” de Oxofrd
University Press. Cursos y seminarios especiali=
zados
en Derecho Internacional en la Academia de la Haya de Derechos Internaciona=
l y
la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra.
=
[1] TRATADO CONSTITUTIVO DEL PARLAMENTO CENTROAMERICANO Y OTRAS INSTANCIAS
POLÍTICAS, Guatemala (2 de octubre de 1987).
=
[2] Pan=
amá: Ley
No. 2 (16/05/1994), Por la cual se aprueba el tratado del Parlamento
Centroamericano y Otras Instancias Políticas, firmado en Guatemala, el 2 de
octubre de 1997 y sus protocolos.
=
[3] Pan=
amá: Ley
No. 78 (11/12/2009), Que deroga las leyes que aprueban los instrumentos
internacionales relativos al Parlamento Centroamericano.
=
[4] CON=
VENCIÓN
DE VIENA SOBRE EL DERECHO DE LOS TRATADOS, Viena (23 de mayo de 1969).
=
[5] 201=
2.
Panamá: Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 2 de febrero de 2012.
Magistrado Ponente Harry Díaz. Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Entra=
da 1121-09.
=
[6] Pan=
amá: Constitución
Política de la República de Panamá (11/10/1972).
=
[7] LIN=
ARES,
Julio (1987): “Comentarios al Artículo 4 de la Constitución”, =
en
FÁBREGA, Jorge (edit.) Estudios de
Derecho Constitucional Panameño (Panamá, Editorial Jurídica Panameña), =
pp.
261-262.
=
[8] 192=
6. Corte
Permanente de Justicia Internacional: CASO RELATIVO
A CIERTOS INTERESES ALEMANES EN ALTA SILESIA POLACA, Corte Permanente de
Justicia Internacional. Decisión de 25 de mayo, 1926. Serie A -No. 7, 19.
=
[9] AUS=
T,
Anthony (2013): Modern Treaty Law a=
nd
Practice (Nueva York, Cambridge University Press),
p. 256.
=
[10] VILLIGER, Mark Eugen (2008): Commentary
on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties (Leiden, Brill | <=
span
class=3DSpellE>Nijhoff), p. 701.
=
[11] Ibídem.
=
[12] Ibídem.
=
[13] 200=
9. Corte
Centroamericana de Justicia. LA DENUNCIA POR UN ESTADO
PARTE DEL TRATADO CONSTITUTIVO DEL PARLACEN Y OTRAS INSTANCIAS POLÍTICAS. <=
/span>Cort=
e Centroamericana
de Justicia. Opinión Consultiva de 23 de septiembre de 2009.
6-14-08-2009. Párr.11-13.
IUSTITIA
et PULCHRITUDO (ISSN 1607-4319)
Vol.
2, No. 1, Enero - Junio 2021
pp.
117 - 120
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