Revisión de los Shocks en la Economía
Review of Shocks=
in
the Economy
José Benjamín Sokol*
1
*Autor por correspondencia: José Benjamín Sokol, josesokol@verizon.net Recibido: 09 de julio de 2021. Aceptado: 27 de diciembre de =
2022 =
Resumen La economía
panameña se desempeñó espectacularmente a partir de 1989 creciendo a una=
tasa
de 6% real anual en promedio durante treinta años. Fue la más alta regist=
rada
en la Región Latinoamericana y una de las más altas globalmente. Además, se dieron logros importantes =
no
alcanzados en otros países dentro y fuera de la región. La clase media se expandió y fortalec=
ió. El nivel de pobreza general se redujo =
de
37.9% en el 2000 a 21.5% en el 2019 y el de pobreza extrema de 21.9% a 10.0=
%,
principalmente debido a transferencias recibidas por hogares de menores
recursos. Mejoraron las desiguald=
ades de
ingreso al reducirse el coeficiente GINI de 56.6% en el 2000 a 49.8% en el =
2019
a pesar de que estas permanecen altas en relación a otros países
latinoamericanos. Como resultad=
o Panamá
ingresó al grupo de países clasificados como de altos ingresos por el Ban=
co
Mundial. Más recientemente la ec=
onomía
fue golpeada duramente por la pandemia del Covid-19. Esta inmovilizó la
actividad económica a raíz de la alta densidad de población y contagio e=
n el
área metropolitana causada por hacinamientos en barrios de bajos ingresos,
extendiendo su impacto destructivo al resto del país. Ello requirió restr=
ingir
y cerrar temporalmente actividades comerciales, de servicios, y de producci=
ón. Dichas acciones causaron una fuerte ca=
ída del
PIB y el PIB per cápita, la mayor en la región y una de las mayores en t=
rminos
porcentuales globalmente, fuerte contracción de las importaciones, rápida=
expansión
del desempleo, desplome de los ingresos fiscales, dificultades financieras =
en
pequeñas y medianas empresas (PYMES), y una pérdida de ingreso en los gru=
pos de
bajos ingresos e informales, y en aquellos de la clase media con contratos =
de
trabajo suspendidos. Una recuperación post Covid-19 no debería definirse =
como
un retorno a niveles de actividad económica pre- pandemia propensos a shoc=
ks
externos, sino como un punto de inflexión hacia patrones de crecimiento m=
s
productivos, resistentes a los shocks, e inclusivos. El crecimiento se va a=
dar,
aunque podría sea lento y gradual inicialmente. Una parte importante de la
actividad económica diaria opera en un entorno de una economía de consumo=
. En
la coyuntura será indispensable que los consumidores tengan certeza de ase=
gurar
sus ingresos de manera de mantener un ritmo normal de gastos en un contexto=
en
que el impacto adverso de la pandemia en la salud de los panameños vaya
disminuyendo. Palabras cla=
ve:
Shocks; Economía; PIB; Panamá; PYMES.
Abstract
The Panamanian economy performed spectacular=
ly
starting in 1989, growing at an average real rate of 6% per year for thirty
years. It was the highest registered in the Latin American Region and one of
the highest globally. In addition, important achievements were obtained that
were not achieved in other countries inside and outside the region. The mid=
dle
class expanded and strengthened. The general poverty level fell from 37.9% =
in
2000 to 21.5% in 2019, and the extreme poverty level from 21.9% to 10.0%, m=
ainly
due to transfers from low-income households. Income inequalities improved by
reducing the GINI coefficient from 56.6% in 2000 to 49.8% in 2019, although
these were high concerning other Latin American countries. As a result, Pan=
ama
entered the group of countries classified as high-income by the World Bank.
Plus, the economy has recently been hit hard by the Covid-19 pandemic—this
immobilized economic activity due to the high population. Density and conta=
gion
in the metropolitan area caused by overcrowding in low-income neighborhoods
extend its destructive impact on the rest of the country. This required
reducing and temporarily closing commercial, service, and production
activities. These actions caused a sharp drop in GDP and GDP per capita, the
largest in the region and one of the largest in percentage terms globally, a
sharp contraction of imports, a rapid expansion of unemployment, a collapse=
in
tax revenues, financial difficulties in small and medium-sized enterprises
(SMEs), and a loss of income in low-income and informal groups, and in thos=
e of
the middle class with suspended employment contracts. A post-Covid-19 growth
recovery should not be defined as a return to pre-pandemic levels of econom=
ic
activity likely to external shocks but as a turning point towards more
productive, shock-resistant, and inclusive growth patterns. Growth will hap=
pen,
although it could be slow and gradual initially. A significant part of daily
economic activity operates in a consumer economy environment. At this junct=
ure,
it will be essential for consumers to secure their income to maintain a
standard spending rate in a context in which the pandemic's adverse impact =
on
Panamanians' health is diminishing.
Keywords: Shocks; Economy; PIB; Panama; PYME=
S.
Este artículo examina las principales experiencias panameñas en ha=
cerle
frente a shocks adversos (McKinsey & Company, 2021) durante los últimos 75 años, las políticas públicas instrumentadas, al igual que aqu=
ellas
que podrían acelerar la reactivación y promover un crecimiento sostenido =
de más
largo plazo. Asimismo, se analizan
brevemente las experiencias recientes de países del Asia que han tenido un
éxito singular en recuperarse rápidamente de los shocks.
El análisis utilizado en la economía panameña parte de la premisa=
de que el crecimiento proviene de la expansi=
n de
los factores de producción, capital y mano de obra y de la productividad de
ambos, y que la economía es financiada por flujos provenientes de la balan=
za de
pagos que apuntalan la expansión del crédito doméstico (Sokol, 2019). El
ensayo enfoca su atención en políticas
que enfatizan el desarrollo del capital humano para lograr un bienestar más
inclusivo, enfoque que de haber existido hubiera permitido una escala menor=
del
impacto de la pandemia sobre la economía. Dicho énfasis es esencial para
aprovechar oportunidades que conduzcan a una mayor prosperidad para todos l=
os
panameños. A la vez, el análisis reconoce que un estímulo en la demanda
agregada, proveniente de la expansión privada derivada del turismo
internacional, flujo de recursos de la cuenta de capital de la balanza de p=
agos
para aumentarle liquidez a las empresas privadas, e inversiones públicas, =
es
indispensable para reactivar la economía en el corto plazo.
Tabla 1. Panamá: Fuentes de Crecimiento Económico por Subperíodos, 1989-2016 (crecimien=
to
promedio en porcentaje)
|
Subperíodos |
PIB |
Capital Físico |
Mano de Obra |
PTF (productividad total de factores) |
|
1989 - 2004<= o:p> |
4.6 |
1.4 |
2.1 |
1.1 |
|
2004 - 2013<= o:p> |
8.3 |
5.2 |
1.1 |
2.0 |
|
2014 -2016 |
5.6=
|
3.5 |
1.3 |
0.8 |
Fuente: Jorgenso=
n y Vu y
Hoffman, Aravena y Friedman para 1989-2004 y 2004-2013; estimaciones de
Las estimaciones de fuentes de
crecimiento incluidas en el cuadro arriba están basadas en un modelo Solow de función de producci=
ón (Mankiw, N.G.; Romer, D.
& Weil, D.N., 1992)., el cual explica el comportamiento de la economía=
en
los últimos 30 años (a partir de 1989), a la vez que sirve para proyectar=
el
crecimiento potencial del PIB a largo plazo. El análisis desagregó la exp=
ansión
de los factores de producción en capital físico y mano de obra, junto con=
la
productividad de ambos en tres subperíodos durante 1989-2016. Al desagregarse la función de producc=
ión se
logró identificar cuando comenzó a debilitarse el crecimiento del capital=
, mano
de obra, y productividad de ambos factores. Ello permitió auscultar cómo =
dichas
pérdidas influenciaron el patrón de crecimiento.
El crecimiento y aumentos de productividad a partir
del 2014 no pudieron repetir los logros de la década anterior. Además de frustrar las expectativas de
convertir a Panamá en el nuevo polo de crecimiento global, su convergencia=
con
los ingresos per cápita sufrió un fuerte revés. No obstante, las políti=
cas y
reformas requeridas en la economía son las mismas, aunque algo acentuadas =
por
el Covid-19. Algunos analistas utilizan este modelo de largo plazo en preparar
estimaciones de corto plazo. El problema que surge en ello radica en que no=
se
incorpora el debilitamiento registrado. Eso hace que la proyección muchas =
veces
sobreestime el crecimiento en el corto plazo (Sokol, 2019).
Los Shocks Externos
Los shocks constituyen interrupci=
ones
abruptas en la cadena de producción de bienes y servicios de un país o de=
la
economía global en su conjunto. =
Reducen
la actividad económica, deterioran las finanzas públicas, erosionan el
bienestar de la población y desmejoran los indicadores de desempeño (Brunnhuber, S., 2023). Golpean el comercio internacio=
nal,
especialmente materias primas (petróleo y otros minerales) y servicios, de=
uda
pública, flujos financieros, tasas de interés, e indicadores fiscales
trasladando su impacto adverso a otros sectores y a la población en su
conjunto.
La pandemia del Covid-19 que surgió a fines del 2=
019
ha generado una severa recesión global de la cual no le será fácil salir
rápidamente a algunos países. Ello c=
ontrasta
con pronósticos altamente positivos emitidos de diferentes fuentes. La
contracción causada en el 2020 fue repentina y profunda, de impacto mayor =
para
aquellos agentes económicos con débiles estructuras de su situación fina=
nciera
manifestadas en una baja liquidez y/o altos niveles de endeudamiento. La
producción mundial disminuyó tres veces más que en el shock del impacto =
de
hipotecas tóxicas en el 2009 en la mitad del tiempo que aquel tomó. Esta
pandemia sobresale por su impacto diferencial entre sectores y países, can=
ales
de transmisión, e incertidumbre al depender del destino del virus. Ella ha causado más de un millón de =
muertes
en la Región Latinoamericana, la cual registra la tasa de mortalidad per c=
ápita
más alta del mundo (Kennedy, D., M=
ay
22,2021)
El deterioro de la capacidad productiva acaece a
través de varios canales al generarse una recesión. El desempleo se mantiene en niveles al=
tos
mientras que la participación laboral se reduce ocasionando una fuerza lab=
oral
más pequeña. La acumulación de capital humano y sus ingresos futuros se =
ven
afectados por el deterioro en competencias durante un período prolongado de
desempleo, retrasos en ingresar al mercado laboral, y debilitamiento
estructural del sistema educativo. Bajos
niveles de inversión conducen a una lenta acumulación del capital físico=
que
afecta su productividad al utilizarse las tecnologías pausadamente. La eco=
nomía
también se ve impactada por pérdidas de conocimientos a raíz de quiebras=
, menor
investigación, desarrollo e innovación, y mala asignación de recursos, l=
o cual
agrava la ya escasa inversión en estos aspectos.
Después de más de un año y medio de surgida la
pandemia las perspectivas globales permanecen inciertas para algunos países. Las nuevas mutaciones del virus y
acumulación de víctimas suscitan preocupaciones, incluso con la creciente
cobertura de vacunación de la población. Adicionalmente, esta no garantiz=
a una
total inmunidad al virus. Las recuperaciones económicas divergen entre pa=
ses y
sectores reflejando la variación en la angustia provocada por la pandemia =
y el
nivel de apoyo a las políticas públicas.=
Las perspectivas no sólo dependen del resultado de la batalla en=
tre
el virus y las vacunas, sino de la eficacia con que se despliegan las polí=
ticas
en limitar los daños económicos y de la disciplina social en relació=
n a
medidas de bioseguridad (Barrett, P.; <=
span
class=3DSpellE>Sonali Das, M.; Magistretti, G.; Pugacheva, E.; Wingender,=
P., 2021).
En recesiones típicas (que no coinciden con confl=
ictos
violentos o guerras, crisis financieras, pandemias o desastres naturales) se
constriñe la actividad productiva al debilitarse la demanda de generada po=
r las
empresas y consumidores, al igual que la productividad. A la vez la tasa de desempleo aumenta =
antes
de ser impactada por políticas para copar con la crisis. Por lo general las pandemias son segui=
das por
pérdidas de producción en magnitudes superiores a las que siguen recesion=
es
típicas. Se estima que la produc=
ción
mundial en el 2024 podría ser un 3% menor a la prevista antes de la
pandemia. La historia sugiere que=
las
recesiones profundas a menudo dejan cicatrices de larga duración que afect=
an la
productividad (Barrett, P.; Sonali Das, M.; Magistretti, G.; Pugacheva, E.; Wingender,=
P., 2021).
Cabe agregar que las inestabilida=
des
financieras, normalmente asociadas con los peores shocks, se han evitado po=
r el
momento. Su potencial impacto pod=
ría
representar un fuerte shock si no se establece con objetividad y prontitud =
la
magnitud de la brecha fiscal que se planea corregir.
El Covid-19 golpeó duramente el turismo internaci=
onal,
especialmente de hoteles y restaurantes, transporte, y en particular crucer=
os y
convenciones, actividades de comercio al por mayor y por menor relacionadas=
, y
la educación. Las restricciones =
a viajes
y medidas de distanciamiento social para reducir su propagación han tenido=
un
impacto dramático en las actividades económicas que dependen de interacci=
ones
humanas físicamente cercanas. =
En mayo
del 2020 las salidas de vuelos habían disminuido en alrededor del 80% en
relación al año anterior, las reservas de restaurantes en más del 90%, y=
las de
hoteles en más del 70%. Las soli=
citudes
de instrucciones de conducir habían disminuido en más de 50% en relación=
a sus
niveles de enero del 2020.” (Fondo Monetario Internacional, 20=
20)
La combinación de altos niveles de deuda corporat=
iva y
familiar y el repentino shock del Covid-19 ha creado desafíos sin
precedentes. De acuerdo a la base=
de
datos del Fondo Monetario Internacional (IMF), la deuda global total en el =
2018
alcanzó el 226% del PIB, de la cual la corporativa y familiar comprendía =
tres
cuartas partes. Dados estos nivel=
es, la
pandemia supone un grave problema de deuda en el sector empresarial. Este se encuentra afectado por su baja
liquidez y deterioro en su capacidad de rotar inventarios, especialmente en=
las
PYMES, las cuales tienen problemas de disponibilid=
ad
de capital de trabajo. Igualmente, en el sector de hogares, l=
o cual
a su vez incide en el sector financiero debido al cierre de empresas y susp=
ensión
de contratos (Yan Liu, Y.;
Garrido, J.; and DeLong, Ch., 2020).
Los shocks no se circunscriben a aquellos menciona=
dos
en esta revisión. En el futur=
o los
cambios climáticos podrían adoptar características de shocks debido a au=
mentos
en temperatura a ritmos sin precedentes. Dichos aumentos conllevarían impa=
ctos
adversos en países con climas cálidos como Panamá. Un aumento de
temperatura disminuirá la producción per cápita al reducir la producción
agrícola, afectará la productividad de la mano de obra, ralentizará la
inversión, y deteriorará la salud (Parlak, V.,
Salinas, G., & Vargas, M., 2021). No debería descartarse el riesgo=
que
fenómenos meteorológicos extremos como olas de calor, sequías, e inundac=
iones
se vuelvan más frecuentes en Panamá, y que los niveles del mar aumenten e=
n el
Atlántico y Pacífico. Ello hace
necesario evaluar la efectividad de políticas ambientales pa=
ra
adoptar aquellas que mitiguen mejor dichos riesgos, así como establecer sistemas de producción que consideren el =
nuevo
escenario.
Las políticas públicas orientan el sector
privado a aprovechar oportunidades en base a la rentabilidad que motiva
inversiones y producción, y en su conjunto agrega valor al producto
nacional. Respetando el bien com=
n estas
facilitan acometer proyectos privado y socialmente rentables. Los
ajustes evitan el deterioro proveniente de políticas erróneas y giros
inesperados en el contexto global o una combinación de ambos. Ellos se
instrumentan con medidas que restauran el equilibrio macroeconómico
reorientando la economía hacia un crecimiento sostenido. A la vez estabilizan los agregados fis=
cales
alineados con indicadores que den fe que la sociedad avanza hacia la inclus=
ión
productiva de toda la población, es decir, hacia el desarrollo.
El rápido crecimiento registrado en 30 años mejo=
ró
indicadores macroeconómicos pero minimizó las inaceptables desigualdades =
de
ingreso, niveles de pobreza, y deterioro ambiental; inaceptable calidad del
desarrollo urbano y niveles de asinamiento
resultantes; ausencia de previsión financiera de ciudadanos, empresas, y
gobierno para afrontar el costo de eventos inesperados; e inexistente capac=
idad
del sector empresarial, laboral, y gubernamental de formar competencias que
exige la participación efectiva de la gestión global de negocios que da p=
aso a
la muy necesaria inversión extranjera.
Por consiguiente, el país debe aceptar maduramente lo expresado,
eliminar los estancos sociales cerrados existentes, y ponerse en modo de
inclusión y diálogo para lograr una vis=
ión
país compartida y convenir los objetivos, estrategias, y acciones=
que
basadas en valores concreticen como hacer en realidad esa acción.
En el caso de la economía panameña, esta no s<=
/span>ólo requiere corregir desequilibrios provenientes del impacto del
Covid-19, sino otros de orden estructural germinados anteriormente, al igual
que aquellos que distorsionan el mercado laboral y el de bienes y
servicios. Los ajustes son necesa=
rios
para recuperar actividad perdida en el corto a mediano plazo e incrementar =
el
bienestar de la población a más largo plazo.
Estos se dan vía medidas que reducen el ingreso real y disminuyen la
brecha fiscal (Yan Liu, Y.; Garrido, J.; and DeLong, Ch=
., 2020). La incógnita que surge consist=
e en
determinar el nivel de ajuste necesario, instrumentos requeridos para logra=
rlo,
y sobre quiénes recaerá =
su
costo. Este último punto genera tensiones al tratar de evitar los diferentes
grupos de ingreso su impacto y pasarles su incidencia a los otros y/o a
gobiernos futuros.
En países con tipo de cambio
variable, los ajustes se instrumentan a través de movimientos
cambiarios combinados con políticas fiscales y monetarias
restrictivas. Su objetivo es ajustar precios y salarios para mejorar los
agregados macroeconómicos. La inflación generada por movimientos en el ti=
po de
cambio real reduce ingresos salariales en términos reales, a la vez de que=
aumenta
recaudaciones en moneda local provenientes de gravámenes a las importacion=
es e
impuestos al consumo. Al ajustarse los salarios reales, los costos de opera=
ción
de las empresas disminuyen resultando en un nuevo equilibrio que mejora la
competitividad de la economía y el estado de las finanzas públicas. A la =
vez
las políticas fiscales y monetarias restrictivas evitan que la economía se
sobrecaliente proporcionándole estabilidad al manejo económico. Dicho pro=
ceso
establece las bases para expandirla y generar empleos a la vez que mejora l=
os
agregados fiscales, la posición de la balanza de pagos, y el nivel de rese=
rvas
internacionales al comprimir las importaciones y hacer más competitivas las
exportaciones.
En países con tipo de cambio fijo ligado al dólar
estadounidense como Panamá, los ajustes se introducen a través de medidas
fiscales, reducción de costos operativos de las empresas, incluyendo costos
salariales, y desregulación de trámites excesivos que aumentan sus costos=
de
operación junto a políticas para incrementar la actividad económica (
En el caso reciente de Grecia, por ejemplo, país
miembro de una unión monetaria cuyo deterioro ha sido de los peores global=
mente
al dilatar políticas para corregir sus enormes desequilibrios, el ajuste
incluyó reducir salarios y beneficios laborales para promover el empleo ap=
arte
de medidas fiscales (Lisi, M.; Llamazares, I.; & T=
sakatika,
M., 2019). Las lecciones derivadas de esa experiencia apuntan a concluir qu=
e al
demorarse el ajuste se debilita la demanda agregada, aumenta el desempleo, =
se
afecta la capacidad productiva, se deterioran aún más los agregados fisca=
les, a
la vez que toma más tiempo corregir los desequilibrios y salir de los prob=
lemas
económicos y fiscales.
El hecho de que Panamá cuente con una economía p=
redominantemente
de servicios basada en un régime=
n de
tipo de cambio fijo ligado al dólar estadounidense le permitió aprovechar
flujos externos que minimizaron el impacto de fluctuaciones en los término=
s de
intercambio. A pesar de ello, el paí<=
/span>s
permaneció vulnerable al =
impacto
el Covid-19 por lo que suspendió temporalmente actividades en sectores cla=
ves
de servicios como turismo, transporte, comercio al por mayor y por menor, y=
los
sectores agropecuario y construcción, entre otros (Montenegro, M., Herrera=
, L.,
Córdoba, P., Solís-Rodríguez, A., & Torres-Lista, V., 2022).
En los últimos 75 años se dieron un número de shocks que golpearon
fuertemente la economía global. Algunos lo hicieron en forma positiva, otr=
os en
forma negativa. De aquellos con énfasis negativo conviene resaltar los que
castigaron severamente la economía panameña para auscultar las lecciones =
que se
pueden derivar (Parlak, V., Salinas, =
G.,
& Vargas, M., 2021).
Al analizar dichas experiencias c=
onviene
diferenciar entre el impacto del shock y las políticas que mejoraron o empeoraron la
situación generada por el shock. En ningún caso existió otra opción =
que la de
absorber su impacto, el cual se dio mayormente en grupos de bajos y medianos
ingresos.
Un ejemplo de dichas experiencias se refiere a gastos de las fuerzas
armadas norteamericanas acantonadas en la Zona del Canal y de su movimiento
hacia el Pacífico a inicios de la década del cuarenta, los cuales estimul=
aron
la actividad económica en el país considerablemente. Al
finalizar la Segunda Guerra Mundi=
al la
economía fue sacudida al reducirse el número de tropas y extinguirse la b=
onanza
que la acompañó. En 1972=
y 1977
esta fue golpeada por aumentos monstruosos en el precio internacional del
petróleo. En los 70s se
produjo un incremento sustancial de las tasas de interés en Panamá, y del=
monto
del servicio a la deuda influenciado por políticas del banco
central norteamericano (Fed) (CEPAL, 1984).
En 1982 surgió la crisis de deuda latinoamerica=
na
al endeudarse México y la región por encima de su capacidad de repago.
Impacto en la Economía
A
fines de 1945 la situación económica empeoró significativamente al reduc=
ir la
administración del Canal su personal. Muchas empresas cerraron, aumentó el
desempleo, especialmente en la provincia de Colón, disminuyeron los ingres=
os de
la población, y se desencadenó una migración de mano de obra especializa=
da hacia
la costa este de los Estados Unidos. Los esfuerzos en hacerle frente al sho=
ck
no tuvieron impacto.
El
único desenlace positivo de la gestión gubernamental consistió en la cre=
ación
de la Zona Libre de Colón (ZLC) en junio de 1948, la cual inició el desar=
rollo
de actividades de trasbordo de mercancías que generaron empleos directos e
indirectos. La ausencia de polít=
icas que
promovieran crecimiento y mejoraran ingresos causaron frustraciones sociales
que impactaron la estabilidad política en años siguientes.
En 1955 se firmó el Tratado Remón-Eisenhower. Este incluía clausulas para estimular=
la
actividad económica en Panamá. Específicamente evitar =
el
contrabando de mercancías de la Zona del Canal, autorizar a comerciantes
locales la venta de productos a barcos en tránsito por el Canal, y devolve=
r a
jurisdicción panameña las áreas de Punta Paitilla, Nuevo Cristóbal, Pla=
ya de
Colón, y Lesseps. Dichos ajustes
beneficiaron actividades de comercio y de desarrollo urbano.
Con
el propósito de buscarle soluciones a los problemas económicos y sociales=
en
1959 se creó la Dirección General de Planificación y Administración de =
la
Presidencia (DGPA). Esta comenzó=
a
operar en 1961 promoviendo políticas públicas, especialmente una reforma
tributaria que aumentó los recursos disponibles, preparando el primer Plan=
de
Desarrollo, el cual estableció lineamientos hacia dónde dirigir la polít=
ica
pública, e implementando compromisos con la Alianza Para El Progreso (APEP=
),
los cuales hicieron posible movilizar recursos financieros del exterior para
contribuir a desarrollar el país.
Una
iniciativa con rendimientos altos la constituyó el financiamiento para construir escuelas. Sin
personal educado y subsiguientes aumentos de productividad apuntalados por =
el
sistema educativo no se hubiera impulsado el crecimiento que se dio a partir de 1989. Aquellos beneficiados lograron posicio=
nes con
salarios mayores a los históricos, lo cual hizo posible el eventual
florecimiento de una clase media. Por
otro lado, la política pública falló
en institucionalizar las acciones requeridas en el área educativa ligadas a
satisfacer necesidades de largo plazo de mejorar el capital humano en el pa=
ís que se aspiraba tener. =
Del Primer Plan de Desarro=
llo
que se preparó en 1961 surgen tres conclusiones importantes. La primera es=
que
las prioridades en un plan de desarrollo desaparecen al cambiar el gobierno=
que
lo preparó junto a los técnicos que participaron en dicho proceso. Ligada=
a
ella, en 1968 el gobierno entrante destituyó a los técnicos del Departame=
nto de
Planificación como su primer acto oficial. La segunda es que, si no se cue=
nta
con un adecuado mecanismo de coordinación y seguimiento con reuniones
periódicas del Ejecutivo con las entidades ejecutoras a nivel de Estado, l=
as
políticas requeridas y sus impactos no fructificarán o serían lentas en
lograrlo. La tercera es que, a
diferencia de otros países de altos ingresos, en Panamá es difícil aumen=
tar
impuestos y recuperar costos de servicios públicos al ser rechazados por la
clase empresarial y grupos que deberían pagarlos. Ligado a ello se promueven exoneracion=
es e
incentivos tributarios por lo cual la presión tributaria es la más baja e=
n la
América Latina y una de las más bajas globalmente.
En países de altos ingresos se educa a la población q=
ue los
servicios brindados hay que pagarlos a la vez que se enfatiza la rendición=
de
cuentas de los funcionarios públicos involucrados en prestar dichos
servicios. Adicionalmente, se efe=
ctúan
auditorías de result=
ados,
las cuales se hacen públicas. Por otro lado, para algunos el no pago de
impuestos y el costo real de los servicios públicos constituye un derecho
adquirido libre de costo, lo cual explica su rechazo. A la vez ha sido práctica común enfatizar aumentos de planilla, gas=
tos de
operación excesivos, proliferación de Secretarías y otros entes estatales, y expansión del pro=
grama
de inversiones sin evaluar la rentabilidad de los proyectos, lo cual deteri=
ora
las finanzas públicas.
Posteriormente se
implementaron algunas reformas tributarias planeadas en el período de la APEP tales como la eliminaci=
n del
“Club de los Exonerados”, empresas exentas del impuesto sobre la renta,=
junto a
la eliminación de múltiples tramos que facilitaban evadirlo hacia una tasa
única gravable competitiva con otros países.
Cambio en la Estructura del Poder
A
fines de 1968 se produjo un cambio drástico en la estructura del poder a r=
aíz
de un golpe militar. La acción d=
el
Estado tomó un giro diferente al tradicional al aumentar el gasto público=
para
expandir la infraestructura económica y social a la vez de introducir pol=
ticas
de distribución. Estas enfatizar=
on
reducir la pobreza y robustecer la educación, salud, y otros servicios del
Estado como mecanismos para fomentar la movilidad social. Dicho proceso transformó la función =
pública. Ésta adoptó un rol participativo en =
el
proceso productivo operando en paralelo con la actividad privada. Ello incl=
uyó
establecer empresas estatales y actividades agropecuarias que situaron al
sector público en función de un Estado productor. La estatización de la
actividad económica dio lugar al surgimiento de un déficit fiscal estruct=
ural y
una indebida expectativa del Estado como motor de la economía cuando la
participación relativa del sector público en la economía era pequeña. Se
distorsionaron precios relativos en el comercio internacional al gravarse l=
as
exportaciones de banano dándole un rudo golpe a la expansión de esa activ=
idad y
al empleo que allí se generaba. =
La
yuxtaposición de políticas intervencionistas y controles excesivos con aq=
uellas
relacionadas con el desarrollo del libre mercado trataron de compensar los
aumentos en el precio internacional del petróleo de 1972 y 1977. Al no poderle hacerles frente no qued=
otro
remedio que absorberlos. No obsta=
nte, la
política pública de la época fue eficaz en expandir los sistemas educati=
vos y
de salud, enfocar el gasto público en proveer servicios a los cuales no te=
nían
acceso los pobres, y fortalecer el capital humano promoviendo el desarrollo=
de
una clase media. A la vez se introdujeron
cambios institucionales y definieron políticas que apoyaron el futuro desarrollo de una economía ab=
ierta
al comercio internacional de bienes y servicios que supo aprovechar las
oportunidades generadas en el ámbito global.
En 1970 se diseñó por primera vez una estrategia de desarrollo del=
país (Estrategia de Desarrol=
lo
1970-1980) con una visión que se extendió en el tiempo hacia donde esta d=
ebería enfocar su atención de=
manera
de canalizar las políticas
y esfuerzos gubernamentales en esa dirección.
Ello incluyó la creación=
de un
centro bancario internacional, el cual se convirtió en él hubo financiero=
de la
región para fondear deuda soberana. Este
fue beneficiado por el influjo de dólares depositados en bancos asiáticos,
europeos, y norteamericanos, lo cual condujo a un reciclaje de petrodólares
hacia Panamá provenientes de aumentos en el precio internacional de petró=
leo.
Parte de este reciclaje consistió de empréstitos del Fondo de Inversiones=
de
Venezuela. Panamá recibió en préstamo la diferencia entre el precio del =
barril
de petróleo con anterioridad al shock y su precio de mercado. Dichos recur=
sos
se convirtieron en contraparte local de préstamos con entidades bilaterale=
s y
multilaterales para promover el desarrollo del país. Los programas de educació=
n,
salud y desarrollo comunitarios los ejecutaba el sector público financiado=
s con
préstamos internacionales sindicados, créditos de agencias bilaterales y
multilaterales o a través de sobregiros con el Banco Nacional de Panamá (=
BNP),
el cual se financiaba con la banca corresponsal que canalizaba petrodólare=
s. A la vez se renovó la
infraestructura física para aprovechar mejor la posición geográfica a tr=
avés de
la modernización del aeropuerto de Tocumen. Lamentablemente, la postura
excesivamente proteccionista de agencias del Estado de la época de favorec=
er
monopolios aéreos y de actividades comerciales evitó el desarrollo de una
verdadera política de cielos abiertos que hubiera expandido rápidamente el
turismo y la conectividad generando nuevos empleos. Las políticas en curso
impidieron aprovechar el potencial desarrollo de una zona libre de activida=
des
de trasbordo manufactureras y comerciales que se habían incluido en el dis=
eño
de dicha modernización, las cuales hubieran complementado aquellas que se
desarrollaban en la ZLC (Zona Libre de Colón). =
Uno
de los éxitos de la logística lo constituyó la ZLC, la cual
registró una vigorosa expansión durante los últimos 30 años convirtién=
dola en
la segunda zona libre comercial del mundo después de Hong Kong. En los últimos años sus actividades =
se han
debilitado al perder esta competitividad, aparte de un debilitamiento de sus
mercados tradicionales. La expansión continua de sus actividades requerirá
reducir costos de operación y mejorar la promoción para atraer nuevas emp=
resas
foráneas en diferentes tipos de actividades. Para ello es necesario equiparar=
la con
los incentivos y tramites simplificados que la hagan competitiva
regionalmente. =
A la vez, las tres zonas
libres en el área, Panamá Pacífico, ZLC, y Tocumen S.A., deberían opera=
r con
los mismos incentivos fiscales y laborales para maximizar su potencial
logístico.[i] La
poca capacidad de respuesta a los shocks externos y su impacto adverso en la
población, junto a la débil formulación e inadecuada coordinación de políticas encaminadas a promover el desarrollo, ind=
ujo
al Estado a elevar la importancia de la DGPA convirtiéndola en el Minister=
io de
Planificación y Pol=
tica
Económica (MIPPE). Su principal objetivo era organi=
zar y
disciplinar al sector público y su presupuesto para orientar al gasto púb=
lico
hacia las necesidades reales del país en infraestructura social y física,=
y la
integración nacional, así como sentar las bases para un crecimiento soste=
nido
con un fuerte componente de inclusión social. Ligado a ello se coordinaron políticas de corto =
plazo
con los objetivos en la visión de más largo plazo establecida en la Estra=
tegia
de Desarrollo 1970-1980. En dicho
proceso clave el seguimiento que se le dió a las políticas y los memorándums continuo=
s al
Ejecutivo proveyéndole información del avance de
estas. Ello le permitió a este =
ltimo
tomar decisiones para acelerarlas. Esta
es una de las más importantes lecciones derivadas del manejo de las polít=
icas
públicas de ese período. Para hacer efectivo el proceso de planificación se requería una
planificación participativa que incorporara las bases de la población en
establecer prioridades en la gestión pública.
Ello condujo a definirlas de abajo hacia arriba, combinándolas con =
las
de arriba hacia abajo que prevalecían a través del desarrollo de un mecanismo institucional en donde se
planeaba hacerles frente a las necesidades.
Muy pocos de esos aspectos han sobrevivido la destrucción casi tota=
l del
proceso de planificación por diversos gobiernos una vez que se fundieron el
MIPPE y el Ministerio de Hacienda y Tesoro y se abandonaron procesos y
practicas planificadoras en ministerios y entidades descentralizadas. En
el sector salud se lograron importantes avances en planear y expandir la
cobertura de los servicios prestados en áreas y comunidades prioritarias b=
ajo
el lema de “Salud Igual Para Todos”.
Ello incluyó transformar la atención médica de una medicina curat=
iva a
una preventiva. Dicha orientación
enfatizó la construcción de centros de salud de atención inmediata para =
atacar
los problemas de salud desde su inicio en vez de encauzar la acción del Es=
tado
en construir hospitales para atender casos que se hubieran podido evitar con
una adecuada atención primaria (Renán Esquivel, J., 2011). En paralelo se le dio prioridad a la
nutrición, y salud prenatal y posnatal.
Asimismo, al aprovisionamiento de agua potable a la población que la
carecía a través de soluciones prácticas a nivel de comunidades. El
desarrollo de la infraestructura asumió un papel importante. En electrificación se adquirió la ge=
neración
y distribución privada y enfatizó la energía renovable a través de la
construcción de hidroeléctricas integrando el sistema eléctrico nacional=
y enfatizando
la electrificación rural. Se
construyeron y rehabilitaron carreteras acentuando los caminos de penetraci=
ón
para que el pequeño productor pudiese llevar sus productos al mercado. En el sector de turismo se inició la
planeación y recuperación del Casco Viejo de la ciudad de Panamá y de ot=
ras
áreas en el país. Para
enfocar mejor el proceso de planificación y definir las políticas necesar=
ias
para alcanzar los objetivos de la Estrategia de Desarrollo se preparó un
Segundo Plan de Desarrollo. Este introdujo un elemento esencial en la polí=
tica
pública hasta entonces indeterminado al definir el futuro de la economía =
como
una que sería impulsada por el sector privado.
De
esas experiencias surgen varias lecciones claves que deberían utilizarse en
iniciativas futuras con el objetivo de reinstituir un proceso de planificac=
ión
para mejorar la toma de decisiones (Barletta, N=
.,
2021). Dicho proceso requerirá d=
e un
esfuerzo de reconstrucción enorme en ministerios y entidades descentraliza=
das. “La planificación toma en =
cuenta
una estrategia de mediano plazo sobre dónde se encuentran las oportunidades
reales del país, y las analiza para determinar las necesidades de inversi=
n y
servicios públicos que a su vez faciliten oportunidades para la actividad
privada. Por ejemplo, carreteras y caminos de penetración, agua potable,
electricidad, telecomunicaciones y seguridad.
La rentabilidad social y financiera de la infraestructura deberá gu=
iar
la inversión y servicios públicos. La planificación que se apli=
ca al
asignar recursos públicos a sectores (educación, salud, seguridad, agricu=
ltura,
turismo, micro proyectos de comunidades, etc.) deberá tomar en cuenta en lo
macro la capacidad de endeudamiento del Estado y en lo micro las necesidade=
s de
servicios públicos de cada sector y políticas que guíen a cada sector pr=
ivado
hacia sus mejores oportunidades. Además, se encuentra el sistema de reglas=
que
el sector público debe aplicar a la actividad privada para guiarla y mante=
nerla
competitiva. Un gobierno dura cin=
co años
después de electo y le corresponde organizar su planificación y política=
s para
su período. Lo óptimo es que=
haya
cierto grado de consistencia en la visión y estrategia a seguir a mediado =
plazo
y continuidad de políticas. Eso resulta de un d=
iálogo
permanente público-privado para crear consensos sobre parámetros de
gobernabilidad”. A la vez se enfatizó el fortalecimiento de aspectos específicos de=
las
áreas revertidas. Ese fue el cas=
o de la
Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), la cual jugó un papel clave =
en
aprovechar su potencial. Esa experiencia exitosa apunta a la necesidad de
fortalecer el planeamiento del aprovechamiento de las riberas del Canal, de=
la
actividad turística, y de la logística.
Otra lección que surge dados los enormes montos gastados en proyect=
os de
inversión es de que es fundamental efectuar un análisis de costo benefici=
o y
rentabilidad social y financiera para asegurar que estos sean redituables a=
ntes
de tomar la decisión de iniciarlos (Squire, L.=
; VanDerTak, H.G., 1975), así como evaluar expos si fu=
eron
redituables y si su implementación cumplió con sus objetivos iniciales.Evolución del Proceso de
Planificación
Establecer un grupo en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) p=
ara
efectuar dichas evaluaciones sería fundamental. Ello toma una alta priorid=
ad al
desarrollar los promotores de proyectos metodologías que no incorporan un
análisis adecuado de la rentabilidad de un proyecto (como el proyecto de
ferrocarril Panamá-David en donde sus beneficios se cuantificaron en base =
a la
plusvalía de las tierras por donde pasaría el ferrocarril y no en ahorro =
en
tiempo, rentabilidad financiera, y externalidades como es de rigor en ese t=
ipo
de proyectos).
A la vez los proyectos sociales, no solo de inversión sino también=
de
gastos corrientes y subsidios, requieren de una evaluación periódica inde=
pendiente
para asegurar que cumplen su cometido (Heckman,=
J.,
& Pagés, C., 2000; Elango S., García J. L=
., Heckman J. J., Hojman A.,=
2015).
Dichas evaluaciones deberían concentrarse inicialmente en los “Corregimi=
entos
Colmenas”, los cuales se ejecutan en áreas de máxima pobreza y en donde=
es
importante asegurarse que estos cumplan sus objetivos.
Las experiencias recientes de los procesos de planificación en países latinoamericanos han distado mucho de ser efectivas en mejorar l=
os
aspectos de su desarrollo. Por otro lado, un país del Asia, Corea del Sur, ha tenido éxito en contribuir a su desar=
rollo
a través de las contribuciones de su Instituto de Planificación. Este es responsabilizado de tres aspec=
tos:
elaboración de pol=
íticas públicas a ser consideradas por el gobierno coreano,
recomendaciones de proyectos al programa de inversiones de mediano plazo
cónsonas con la estrategia de desarrollo del país, y consensuar las políticas públicas con el sector privado.
Si se considerara instituir un nuevo proceso de planificación en Pa=
namá,
este debería enfocarse en siete aspectos fundamentales: actualización de la
estrategia de desarrollo y preparación del programa económico de cinco a=
os,
análisis y elaboración de políticas públicas, recomendaciones de proyectos al programa de inversi=
ones
de mediano plazo, preparación de programas de desarrollo regional encamina=
dos a
generar actividad económica y empleos que reduzcan drásticamente la pobre=
za,
planeamiento del desarrollo de las riberas del Canal, y fortalecimiento del=
proceso
de planificación en ministerios y entidades descentralizadas, especialment=
e en
educación, salud, turismo, agricultura, electrificación, servicios requer=
idos
en el desarrollo urbano, y transporte, así como en otras á=
reas.
=
Aparte
del fortalecimiento de la planificación para asignar mejor los escasos rec=
ursos
del Estado, se requiere mejorar la institucionalidad desarrollando un servi=
cio
público de calidad. El
régimen de servicio civil es un sistema jurídico-administrativo=
para
atraer y mantener en el servicio público al personal con mayores
méritos. La actual Carrera Administrativa no resuelve dicha necesidad. Esta
requiere de una revisión sustantiva en sus objetivos y operación. El mecanismo sólo funciona para prote=
ger un número
determinado de funcionarios de las presiones políticas de repartir cargos entre miembros de los partidos gobernantes,
pero no se esmera en asegurar que presten servicios de calidad ni que se
encuentren adiestrados para ello. Por
otro lado, existen sectores no cubiertos.
En especial, los jueces deberían ser funcionarios de carrera, nombr=
ados
a través de un riguroso proceso de selección para que funcionen en forma
independiente sin estar presionados al impartir justicia.
El impacto may=
or
de la crisis preinvasión se dio en junio de 19=
87,
profundizando la crisis política y el surgimiento de “La Cruzada Civilis=
ta.”[ii] En junio de 1988 el gobierno norteamer=
icano
bloqueó fondos del Estado en los Estados Unidos ocasionando el cierre banc=
ario.
La seria crisis económica y fisc=
al,
producto de la situación de confrontación prevaleciente por los diferentes
actores en la economía y en la actividad política, junto con el cambio de
gobierno que se dio a raíz de la invasión, condujo a un giro significativ=
o en
la dirección de la política pública. Esta se enfocó en poner orden en l=
as
finanzas públicas que se encontraban totalmente deterioradas y apoyar la
recuperación económica a través de la expansión de la actividad privada=
.
A partir de
principios de 1990 se inició el proceso de reconstrucción nacional basado=
en el
respeto a la institucionalidad y manejo austero de las finanzas públicas.<=
span
style=3D'mso-spacerun:yes'> Las nuevas priorida=
des
fueron apuntaladas por la reestructuración de la deuda externa, con cuyo p=
ago
el país
se encontraba en mora. La austeridad subsiguiente y la confianza pública que causó la
institucionalidad, transparencia, y cambio en la cultura de contacto y aten=
ción
al público generó una liquidez robusta que el BNP utilizó para fortalece=
r sus
líneas de mercado de dinero a los bancos privados panameños. Como resultado se reactivó el mercado
crediticio e inmunizó de su dependencia en bancos corresponsales. A estos
últimos el BNP terminó colocándoles fondos. También permitió repagar l=
as sumas
sujetas al Money Market Ag=
reement
(MMA). Debido al bloqueo de fondos de junio de 1988 impuesto desde el exter=
ior
para desestabilizar la economía, el BNP dejó de pagar US$40 millones a ba=
ncos
corresponsales, por lo que se constituyó un MMA.
El
Estado abandonó la función intervencionista al restablecerse elementos
esenciales de una economía de mercado. Por otro lado, el avance en institu=
ir
reformas estructurales para dinamizar un crecimiento sostenido fue mínimo a
pesar de ingentes esfuerzos de organismos multilaterales en promoverlas. No=
fue
sino hasta el período presidencial siguiente cuando dichos ajustes
establecieron las bases de una economía más competitiva y abierta que con=
dujo
el rápido crecimiento económico que se =
dió
subsiguientemente.
Se
estimuló el funcionamiento del sistema de precios, introdujo una reforma
arancelaria que hizo la economía más competitiva, y abrieron sectores a la
participación privada. Ello mejoró la eficiencia y competitividad
internacional, atrajo ahorro externo, y disminuyó la demanda de recursos d=
el
sector público. Se creó una nue=
va
institución para combatir los monopolios y oligopolios que impactaban
adversamente a los consumidores, ACODECO (La Autoridad de Protección al
Consumidor). Lamentablemente, dic=
ha
institución fue abandonando gradualmente esas funciones para convertirse e=
n una
de control de precios, evitando reformas que beneficiaran el adecuado
funcionamiento de una economía de mercado en beneficio de los
consumidores. A la vez se foment=
el
traslado de aumentos de costos laborales a precios sin asegurar que se
produjeran aumentos de productividad que mantuvieran la competitividad de la
economía.
A
la vez se redujo la presión de aumentar la deuda pública al explotarse el
potencial de las áreas revertidas y absorberse ingresos provenientes de la
venta de activos de propiedad del Estado. Luego surgió la operación de la=
Bolsa
de Valores por parte del sector privado, la cual sirvió de plataforma para=
la
venta de acciones de instituciones del sector público.
La
reorientación de políticas promovió
la inversión privada convirtiéndose esta en el motor del rápido crecimie=
nto
logrado subsiguientemente. El traspaso a la actividad privada de
infraestructura energética y de telecomunicaciones indujo inversiones
considerables en su expansión liberando al Estado de la responsabilidad de
efectuarlas en esos sectores, las cuales sacrificarían los programas de
reducción de pobreza y mejorar el capital humano, a la vez que mejoró la
eficiencia de los servicios. A su=
vez la
expansión y modernización de la infraestructura portuaria promovió su r=
pido
desarrollo aprovechando las externalidades positivas generadas por el Canal=
de
Panamá.
De
estas experiencias surgen varias lecciones.
Si se desea que la transfe=
rencia
de activos al sector privado beneficie a los consumidores, o sea, la mayor=
a de
la población, es indispensable que en las actividades privatizadas exista
competencia y que en ningún momento una concesionaria asuma condiciones
monopólicas al controlar un segmento importante del mercado. Otra lección surge de la necesidad de
mantener un régimen especial para aquellas empresas que compiten con otras=
en
países vecinos como es el caso de los puertos.
Una tercera tiene que ver con que no es suficiente mantener un siste=
ma
energético basado en energía renovable para evitar shocks al aumentar el =
precio
internacional del petróleo. Si las fuerzas de la competencia no operan, el
aumento en tarifas eléctricas se producirá al aprovechar los monopolistas=
su
posición privilegiada.
Adicionalmente,
el énfasis de las políticas públicas no fue suficientemente amplio como =
para
promover “leyes marco” necesarias para estimular la inversión local y
extranjera. Estas leyes hubieran definido específicamente todos los aspect=
os
relacionados para promover la inversión privada en vez de acudir a un “c=
ontrato
ley” para cada inversión propuesta. <=
/span>En
la práctica las experiencias con el “contrato ley” han dejado en entre=
dicho la
seguridad jurídica y la institucionalidad en la minería y actividad portu=
aria,
lo cual ha puesto al país en desventaja con otros al competir por inversi=
n
directa extranjera y promover la inversión privada local.
Asimismo,
el Estado optó por mantener algunas empresas estatales en el sector públi=
co,
decisión que es de su potestad. =
Ese fue
el caso del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales. La única salvedad en ello tiene que v=
er con
que esas empresas deberían operarse con criterios de empresa. A la vez sus
juntas directivas deberían estar enfocadas en lograr una operación eficie=
nte y
efectiva, y no en representar intereses de gremios públicos o privados.
Algunas políticas instrumentadas reorientaron la economía hacia su ventaja comparativa en donde se fomentó= la logística, conectividad, turismo, y otros servicios estimulando el desarro= llo de actividades más productivas y mejor remuneradas. Las integraciones de estas actividades en un todo nacional le darán al país un pie de fuerza para acometer el mercado globa= l de una manera superiormente diferenciada respecto a los países de la región.= En décadas recientes la logística ha = tomado prominencia debido a su enorme potencial evidenciado por el éxito al establecerse la Ciudad del Saber y Panamá Pacífico, el “hub” desarrollado en el Aeropuerto de Tocumen, y en los puertos en las entradas y salidas del Canal, entre otros. <= o:p>
Para salvaguardar las ventajas
comparativas será imprescindible mantener al país competitivo a través de
eficiencia, políticas laborales adecuadas, y seguridad jurídica que mante=
ngan
la competitividad dada la rivalidad en logística y puertos con países vec=
inos
(Costa Rica y Colombia), otros en el Caribe (Jamaica y Cuba), un canal seco
(México), y el potencial deshielo del Ártico.
Ejemplos de oportunidades perdidas se encuentran al establecerse Boe=
ing,
Amazon, Intel, y Microsoft en Costa Rica, entre otras empresas, a pesar de =
que
las ventajas comparativas de Panamá en logística son superiores. <=
/span>
Como
consecuencia del giro en las políticas públicas a inicios de los 90s mejo=
ró
gradualmente el ingreso real, se redujo la pobreza, y se desarrolló una cl=
ase
media con aptitudes empresariales cuya participación más amplia en el pro=
ceso
productivo impactó en mejorar las fuertes desigualdades de ingreso. Una lección derivada es que se requiere tener mejor disposición ha=
cia
una consideración bien razonada y deliberada de los problemas del país, con más conciencia de las limitaciones institucionales, sobrieda=
d en
la evaluación de las capacidades de las instituciones de brindar servicios=
y
manejo de recursos, y los esfuerzos (y ahorros) que se requerirán para
desarrollar el futuro del país.
La
transformación del MIPPE en el MEF elevó la importan=
cia
de la administración financiera con el agravante de que la perspectiva y
objetivos del más largo plazo dejaron de ser el punto de partida del país=
al
cual se aspiraba. Ello debilit=
ó el
diseño y estrategias de las políticas públicas y planes de acción dirig=
idos a
objetivos estratégicos que reafirmaran la visión del país a más largo p=
lazo.
Ligado a ello se produjo un gradual abandono en el planeamiento y
provisión de servicios a nivel regional a gran parte de la población por =
debajo
de la línea de pobreza en condiciones en donde esta refleja una dispersión
atomizada. Esto a su vez condujo a un debilitamiento de políticas q=
ue
incentivaran a concentrarla en núcleos a los cuales se les pudiera proveer
servicios básicos eficientemente para sentar las bases que les permitieran
mejorar sus condiciones de vida.
El
manejo de los shocks en el sector financiero tomó otro cariz. En los 70s se
produjo una contracción del crédito que afectó a Zona Libre de Colón y =
la
industria de la construcción. Luego la crisis de
deuda originada en México en 1982 requirió medidas de autoprotección en =
el
sistema bancario, las cuales mantuvieron su solidez a pesar de recortes en
líneas de crédito del exterior. En los 80s se apagó el me=
rcado
de eurodólares al cual apelaba el Gobierno por la crisis financiera intern=
acional,
pero no se consideraron alternativas. Se obvió el mercado de aceptaciones
bancarias cuando este hubiera podido financiar la pre-=
exportación,
exportación, e importación.
Panamá
no tuvo otra opción que absorber los aumentos de tasas de interés durante=
los
70s. En el 2009 el sistema ban=
cario
en su conjunto aumentó su posición de liquidez=
Dicho
proceso de aumentar la liquidez como medida de autoprotección bancaria se
repitió en el 2020-2021. La precipi=
tosa
caída del PIB en el 2020 obedece a la reducción y suspensión de operacio=
nes de
las PYMES principalmente por razón de la pandemia. Al reducirse la actividad económ=
ica
buena parte de los fondos líquidos no volvieron a entrar en el mercado
expandiendo el volumen de crédito disponible.
La banca privada contribuyó a mitigar el impacto de los shocks exte=
rnos creando productos no
tradicionales en los 80s. Se estableció una canasta de fondos en los 90s p=
ara
atender necesidades de liquidez de bancos privados de capital panameño.
Tabla 2. Panamá:
Principales Indicadores Macroeconómicos y Fiscales 2009-2020 (en millones =
de
dólares y en por ciento)
|
Años |
PIB Real |
Tasa de Crecimiento del PIB Real |
PIB Nominal |
Déficit Fiscal/PIB en el SPNF |
Deuda Pública |
Deuda Pública/ PIB |
|
2009 |
23,665.6 |
1.2 |
27,116.6 |
-1.0 |
10,972.3 |
40.5 |
|
2014 |
34,404.0 |
5.1 |
49,921.5 |
-3.1 |
18,231.0 |
36.5 |
|
2015 |
36,376.3 |
5.7 |
54,041.7 |
-2.2 |
20,221.7 |
37.4 |
|
2016 |
38,178.2 |
5.0 |
57,907.7 |
-1.8 |
21,601.6 |
37.3 |
|
2017 |
40,312.8 |
5.6 |
62,202.7 |
-1.9 |
23,373.6 |
37.6 |
|
2018 |
41,763.2 |
3.6 |
69,928.3 |
-2.9 |
25,686.9 |
39.6 |
|
2019 |
43,032.8 |
3.0 |
66,787.9 |
-2.9 |
31,018.5 |
46.4 |
|
2020 |
35,308.9 |
-17.9 |
52,938.1 |
-10.1 |
36,959.9 |
69.8 |
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Más recientemente el impacto del
Covid-19 afectó el sistema bancario. Su índice de liquidez alcanzó 62=
.7%,
superior al 30% requerido por ley, limitando la expansión de crédito en el
primer trimestre del 2021. El=
lo reflejó una caída en la demanda de fondos y un otorgamiento cuidado=
so de
nuevos créditos en un entorno que reflejaba las consecuencias de la pandem=
ia de
manera más sustantiva que los ciclos típicos de la economía.
Las utilidades bancarias cayeron =
32%
al alcanzar $314 millones con respecto al 2020. Ello se le atribuye a un descenso=
en
ingresos en la banca de licencia internacional al diferirse el pago de
dividendos de parte de sus subsidiarias, disminución de ingresos de
operaciones, aumento de provisiones por la pandemia, y actualización de mo=
delos
de pérdida esperada por parte de algunos bancos. Problemas fiscales y políticos en pa<=
/span>íses vecinos (Costa Rica y Colombi=
a),
tasas de interés más altas y riesgos más bajos han aumentado sus depósi=
tos en
el centro bancario (clasificados como inversión directa extranjera en la
balanza de pagos), los cuales se transforman en crédito a través de prés=
tamos
en el sistema financiero.
En
retrospectivo las decisiones de proveerle liquidez a los bancos en el corto
plazo garantizaron su solidez.[iv] No obstante, estas pudieron haber s=
ido
menos intensas y mantenerse por plazos más cortos, lo cual les provee una =
guía
de cómo manejarse mejor durante la crisis actual. Otra lección que surge de dichas expe=
riencias
es que el Estado no debe involucrarse en regular el funcionamiento del sist=
ema
bancario introduciéndole distorsiones.
Igualment=
e es
indispensable valorar adecuadamente el aporte de la banca en mejorar el niv=
el
de vida y bienestar de la población en un entorno en que esta es el conduc=
to
para la captación de fondos a invertirse en el desarrollo del país. Ligado a ello, el
sistema de tipo de cambio fijo requiere el libre y automático movimiento de
capitales para operar eficientemente. La
economía funciona en base al crédito que otorgan los bancos, empresas, y
proveedores por lo que necesita alimentarse de los flujos externos que fluy=
en
al sistema bancario. Gravar
adicionalmente sus operaciones y regular tasas de interés y operaciones co=
mo
algunos han sugerido en los medios de comunicación sería peligroso por el
riesgo de que los depósitos se trasladen al exterior disminuyendo drástic=
amente
el oxígeno que le proveen a la economía.
Discusión
Mucho de la
reactivación en la coyuntura y en el corto plazo se derivará=
del manejo de=
la
moratoria en reactivar empleos con una población más vacunada y de la liq=
uidez
que se le pueda inyectar a las PYMES (Parlak,
V., Salinas, G., & Vargas, M., 2021).=
[v] A esto
habría que agregarle el estímulo que podría provenir de una rápida expa=
nsión
del turismo internacional, y del incremento en el crédito proveniente de l=
os
flujos provenientes de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Asimismo, será imprescindible que las PYMES
afiancen acuerdos con proveedores, arrendadores, y bancos para activarse
rápidamente. Ello dependerá del conocimi=
ento
que tengan los bancos de sus clientes y su impacto en el flujo de efectivo =
que
impulsa sus operaciones.
Dichas
condiciones hacen imperativo que la economía desarrolle
resiliencia a los shocks externos fortaleciendo las políticas públicas e
invirtiendo en el futuro de todos los panameños. Esto último es lo que un crecimien=
to
inclusivo significa: invertir en el capital humano de todos sin distinción=
de
origen, raza, o nivel de ingresos. <=
/span>A
dicho proceso se le debe asignar una prioridad significativamente más alta=
que
aquella acordada en el pasado.
Ya no bas=
ta
con centrarse solamente en el crecimiento del PIB. Hay que asegurar que este
sea inclusivo para que beneficie a todos los panameños, reduzca el desempl=
eo,
elimine la pobreza, y disminuya desigualdades de ingreso. Ello requiere acciones precisas y un
esfuerzo continuo. Entre ellas, elevar sustantivamente la calidad y cob=
ertura
de la educación a niveles considerados de excelencia globalmente para hace=
rle
frente a las exigencias del siglo XXI, mejorar la eficiencia de los servici=
os
de educación y salud, aumentar la productividad del capital humano y físi=
co,
desregular los trámites que mantienen condicionada la energía y creativid=
ad de
los panameños, y convertir al sector público en un vehículo eficiente de=
apoyo
que permita desatarlas para beneficiar a toda la población del país.
Un primer
paso que requiere suma urgencia implica combinar el énfasis en lograr altos
niveles del PIB con alcanzar niveles más altos de empleo productivo
aprovechando las oportunidades en el ámbito global, regional, y nacional p=
ara
una población mejor educada y adiestrada.=
Esta no va a ser una labor fácil para ningún gobierno, aparte de q=
ue
tomará tiempo en fructificar. Sin embargo, es necesario enfatizarla como l=
a más
alta prioridad de la administración gubernamental.
Ello
demandará ingentes esfuerzos en el manejo de las políticas públicas. Requiere en especial mejorar la calida=
d y
cobertura de la educación y formación profesional, así como enfatizar la
expansión del turismo y de flujos crecientes en la cuenta de capital de la
balanza de pagos (inversión directa extranjera, depósitos del exterior, y
desembolsos de préstamos multilaterales y bilaterales) para que alimenten =
la
expansión del crédito doméstico. Igualmente desarrollar la logística,
conectividad, minería, y riberas del Canal para estimular la demanda agreg=
ada
generando empleos más productivos y mejor remunerados durante la coyuntura=
y el
más largo plazo.
Urge
reenfocar sustancialmente las prioridades presupuestarias de corto y mediano
plazo enfatizando la inversión en el capital humano, y la programación y
seguimiento de resultados, a la vez de fortalecer el manejo, coordinación,=
y
seguimiento de las políticas públicas.
Esto último implica hacerles frente a las brechas fiscales, las del
Gobierno Central y de la Caja del Seguro Social (CSS), con soluciones que l=
as
reduzcan significativamente en el corto y mediano plazo, fortalecer el mane=
jo
financiero del sector público, al igual que adoptar las medidas necesarias=
para
asegurarse que el país salga de la “lista gris” del GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional).=
Conclusiones
Finalmente, las experiencias c=
on
shocks y el manejo de la política pública en otros países señalan que la
intensidad de los ajustes se da en forma inversa al crecimiento del PIB,
aumentos en productividad, y flujos financieros a la balanza de pagos,
lecciones que no se deberían menospreciar.
Mientras más rápidos estos, menor será la intensidad del ajuste.<=
span
style=3D'mso-spacerun:yes'> Por otro lado, en Panamá la política=
pública
falló en fortalecer el sistema educativo al no dotarlo adecuadamente de
recursos por lo que el crecimiento se debilitó y la disparidad de ingresos=
se
hizo más evidente en años recientes. Dichas experiencias hacen imprescind=
ible
que las estrategias para hacerle frente a los shocks enfaticen el crecimien=
to y
la productividad de los factores de producción, así como el libre flujo de
capitales en la balanza de pagos protegiendo un enfoque de crecimiento
inclusivo.
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[i] La ZLC se ocupa de actividades de reexportación. La competencia es f=
uerte
(Amazon, Intel, Microsoft, y Boeing se instalaron en Costa Rica). Las
reexportaciones han aumentado en el 2021 a raíz de que las empresas manejan
inventarios viejos. Estos ya sean viejos o nuevos generan =
la
misma actividad comercial.
Los mercados se encuentran afectados por el Covid-19, barreras a importacio=
nes,
y demoras en despachar mercancías de China. Muchos proveedores no cuentan =
con
todos los componentes para fabricar por lo que la producción tiene atrasos=
de
50-60%. La falta de
contenedores al importar menores volúmenes aumentó
el flete por contenedor de 20 pies en 500%, de $2,000 a $10,000. Ello hace
atractivo comprar inventarios viejos más baratos en la ZLC. Los costos de operación son altos. En
France Field se acondicionaron terrenos, pero no se instalaron tuberías de=
agua
por lo que la póliza contra incendios cuesta tres a cuatro veces más. &nb=
sp;A
la vez se aumentaron alquileres. Cuando se terminen los inventarios viejos =
la
actividad de la ZLC podría ser afectada nuevamente a menos de que esta se
vuelva más competitiva.
=
<=
span
style=3D'mso-special-character:footnote'>[ii] Esta consistió en una alianza entre organizaciones cívicas, produc=
tivas,
profesionales, y comerciales, además de contar con el apoyo de la Iglesia
Católica luego de las denuncias efectuadas por el entonces Coronel Roberto=
Díaz
Herrera sobre los hechos de corrupción del militarismo. Ella se inspi=
ró en
el movimiento civilista de Filipinas de 1986, el cual derrocó po=
r la
vía pacífica al presidente Ferdinand Marcos.
[iii] A=
partir de
1998 cada banco maneja su posición de liquidez, el requisito de reserva y =
rinde
informes a la Superintendencia Bancaria.
[iv] En cu=
anto
al alto índice de liquidez se requiere que los bancos calibren bien el niv=
el
necesario que requieren para asegurar el flujo de recursos del exterior. En
relación a ello, en los 70s el sistema bancario se encontraba relativamente
indefenso. La contracción del crédito se daba con un sistema bancario en =
los
que los “money center Banks” marcaban el paso. Incluso, se produjo un c=
ambio
del origen de los depósitos. Cada sucursal debía captar localmente los fo=
ndos
para su operación. Los fondos del pool global de tesorería reducían su r=
ol. La
expansión de la red de sucursales del BNP y, posteriormente la de otros ba=
ncos
privados, durante los 80s fueron de valor. Con la profundización de la cri=
sis
política dichas redes permitieron la eficacia de desarrollo de productos no
tradicionales para mantener activo el proceso de pago “denominado en US$=
. El
BNP actuó por sí mismo, en base a la aplicación de conceptos monetarios =
a un
mercado nacional muy bien conocido por su equipo de trabajo. No hubo
intervención alguna del Gobierno Central. Lo mismo sucedió en la monetiza=
ción y
activación de fondos atesorados o acumulados por la política de austerida=
d del
gobierno central. En la época COVID-19, tanto la banca privada como la ban=
ca
oficial muestran importantes captaciones de fondos. Mientras la primera dir=
igió
los mismos a su cartera crediticia, la banca oficial elevó el nivel de sus
activos líquidos, lo que se refleja en la alta posición de liquidez en el
sistema bancario. Los bancos funcionan a motu proprio en el contex=
to de
su administración de activos y pasivos y sujetos a las normas prudenciales
bancarias.
[v]=
=
En entrevista en TVN, el asesor legal de MITRADEL =
recordó=
que el 31 de mayo del 2021 era el
plazo para el vencimiento del contrato de trabajadores del sector primario.
Quedaban, en ese sector, menos de 1,700 por renovar. En agosto vencerían l=
os
del sector secundario y en octubre el sector terciario. En total se habían
reactivado cerca de 165,000 contratos antes de la fecha límite de mayo de =
un
total de 284,029 contratos suspendidos. El efecto contractual es que no hay más prórroga=
s, y
los trabajadores del sector respectivo cuyos contratos todavía estén
suspendidos deberán acudir a su puesto de trabajo. La empresa puede optar =
por
mantener la vinculación con el empleado siguiendo las alternativas que le =
da el
Código de Trabajo. Puede despedirlo pagando las prestaciones que también
establece el Código de Trabajo.
Sokol. DOI: https://do=
i.org/10.37387/ipc.v11i1.345
=
=
<= o:p>
Sokol. DOI: https=
://doi.org/10.37387/ipc.v11i1.345
Invest. pens. crit., 2023, 11 (1), 46 =
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Invest. pens. crit., 2023, 11 (1), 46 =
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Invest.
Pens. Crit. (ISSN 1812-3864; eISSN 2644-4119)
Vol. 11, No. 1, Enero – Abril de
2023. pp. 46 – 61
DOI:
https://doi.org/10.37387/ipc.v11i1.345
Artículo
Científico